拜登政府「非洲戰略」的安全意涵
2022.09.09
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壹、新聞重點
美國國務卿布林肯（Antony Blinken）於2022年8月7至12日出訪非洲南非（South Africa）、剛果民主共和國（Democratic Republic of Congo）與盧安達（Rwanda），同時白宮（White House）也於布林肯抵達南非當天，揭示拜登政府《美國對漠南非洲戰略》（U.S. Strategy toward Sub-Saharan Africa，以下簡稱「非洲戰略」）。[1] 相較於歐巴馬政府對非洲側重的民主改革與衝突解決，及川普政府對非戰略旨在宣傳中共威脅論，拜登政府的「非洲戰略」旨在強調非洲國家的發展潛力、經濟前景及戰略價值。[2] 非洲國家係聯合國機制內最大的區域投票團體，佔整體比例的28%。[3] 拜登政府亦表示，非洲不僅對美國的國家安全利益至關重要，也係歐洲、中東與印太盟友及夥伴安全利益中不可缺乏的組成。[4] 本文將循非洲國家在美國全球戰略中重要性上升之脈絡，評析美國新「非洲戰略」的安全意涵。
貳、安全意涵
一、拜登政府開始回防非洲
拜登政府的「非洲戰略」係由前「戰略與國際研究中心」（CSIS）非洲項目主任，也是現任拜登政府「國家安全會議」（National Security Council）成員的戴夫蒙特（Judd Devermont）主力操盤。[5] 被拜登政府延攬之前，戴夫蒙特曾多次針砭川普時期的非洲政策，認為美國正在遠離非洲國家，不夠務實的正視非洲國家的發展與經濟潛力，亦不重視非洲，長期釋出的權力真空剛好讓中國填補。[6] 因此，本次公布的美國新「非洲戰略」，可看作美國對非洲國家政策之調整，具有回防非洲國家的關鍵戰略意涵。
拜登總統自2021年1月20日就職之後，開始不斷釋出美國回防非洲的訊號。他於2021年2月2日的「非洲聯盟」（African Union，以下簡稱「非盟」）峰會中發表致詞，強調未來將致力與「非盟」合作，美國已準備好擔任非洲的夥伴。[7] 拜登政府的國防部長奧斯汀（Lloyd Austin）係史上第一位非裔美國人的國防部長，新任非洲司令部（US Africa Command）司令蘭利（Michael E. Langley）則係首位非裔海軍陸戰隊四星上將。[8] 美國駐聯合國大使葛林斐德（Linda Thomas-Greenfield）、財政部次長阿德耶莫（Adewale Wally Adeyemo）、白宮副發言人尚皮耶（Karine Jean-Pierre）等眾多官員都屬非裔人士，訴諸美非之間「非裔離散」（African Diaspora）之情感連結。布林肯於南非普利托利亞大學（University of Pretoria）演講時也提及，「非裔離散」群體豐富了美非關係，而拜登政府也認知到漠南非洲不僅係一個地緣政治的主要力量，更是奠基美國過去、形塑現在與未來的「關鍵夥伴」（Vital Partners）。 [9]
在實質的外交行為上，相較於川普時期，拜登政府官員已多次參訪非洲國家。國務卿布林肯2021年11月出訪肯亞（Kenya）、奈及利亞（Nigeria）與塞內加爾（Senegal），2022年8月再訪南非、剛果民主共和國（Democratic Republic of the Congo）與盧安達（Rwanda）。國務院非洲事務助卿莫利菲（Molly Phee）自2021年上任以來多次出訪非洲，包括迦納（Ghana）、布吉納法索（Burkina Faso）、蘇丹（Sudan）、衣索比亞（Ethiopia）、赤道幾內亞（Equatorial Guinea）等國。美國「國際開發總署」（US Agency for International Development，USAID）署長鮑爾（Samantha Power）於2022年7月訪問索馬利亞（Somalia）與肯亞等東非國家。[10] 美國駐聯合國大使葛林斐德於2022年8月訪問烏干達（Uganda）、迦納與維德角（Cabo Verde）。[11] 前非洲司令部司令湯生（Stephen Townsend）更於2022年5月12日拜訪索馬利蘭（Somaliland）。[12] 美國回防非洲，與拜登政府官員身體力行的出訪，引起中國高度關注。中國現代國際關係研究院非洲所副所長黎文濤表示，拜登政府已體認到非洲對美國安全利益的重要性，係美國全球戰略的最後一塊拼圖。[13]
二、抑制中國影響力係隱藏的戰略目標
非洲國家在美國全球戰略安全地位之提升，與中國在非洲擴張的影響力脫離不了關係。雖然拜登政府在其「非洲戰略」中刻意降低抑制中國影響力的訊息（全文僅3次提及中國），刻意凸顯高舉非洲國家的發展潛力與重要性，然實際上，許多非洲國家近年來在國際輿論與聯合國機制中與中國論述及立場相互支援的舉動，已衝擊世界秩序的現狀。換言之，拜登政府不想重蹈川普政府被批判過度聚焦中共威脅，忽略非洲價值的前車之鑑（川普政府的非洲戰略說帖提及中國共14次），[14] 但抑制中國策動非洲國家的影響力，才係拜登政府「非洲戰略」的隱藏戰略目標。
中國聯合非洲國家在國際組織中，挑戰世界秩序現狀的經典案例，係2020年7月於日內瓦聯合國人權理事會（United Nations Human Rights Council）中，針對是否同意中國通過得以鎮壓香港新《國安法》的投票，在80個參與的國家之中，共有53個國家投票同意中國的新《國安法》，當中有25個為非洲國家，占整體投票國家的三分之一。 [15]
非洲國家與中國在國際輿論與投票相互應和的行為，亦可從近期非洲國家對俄國侵略烏克蘭與裴洛西（Nancy Pelosi）訪台事件之不同反應看出跡象。2022年3月2日，聯合國大會第ES-11/1號譴責俄國侵略烏克蘭的決議之中，中國與17個非洲國家棄權投票，1個非洲國家反對譴責俄國，8個非洲國家甚至並未參與。[16] 2022年4月7日，表決是否暫停俄國在聯合國人權理事會成員資格的聯合國大會中，共有9個非洲國家同中國反對暫停俄國資格，24個非洲國家棄權投票，11個非洲國家未參與投票。[17] 面對俄國的侵略行為，許多非洲國家與中國同調，棄權投票，甚至不參與，低調不表達立場。然對於裴洛西訪台事件，相較對於之前的低調，多數非洲國家如埃及、南非與辛巴威（Zimbabwe）卻選擇公開反對裴洛西訪台，高調與中國持同一立場。[18] 索馬利亞外交部更藉機發表聲明，表示台灣是中國領土不可分割的一部分。[19] 就連民間團體，關注商業領域的《非洲商業雜誌》（African Business），於2022年8月3日都要發佈公開聲明，譴責裴洛西訪台行為，聲援符合中共定義的「一中政策」。[20]
整體來看，中國正藉由對非投資、貸款與援助擴張政治影響力，並利用非洲國家的數量與其可代表發展中國家的特殊性，在國際間宣傳符合中共利益的政治論述。相較於對俄國入侵烏克蘭的沉默，非洲國家選擇高調與中共一同發聲反對裴洛西訪台的行為，反映出「中非關係」已成為中國政治宣傳與影響國際組織表決的外交政治利器。拜登政府的「非洲戰略」，正企圖透過深化美非夥伴合作，扭轉此一局面。拜登政府與川普政府在對非政策上最大的不同在於，與其告誡非洲國家不要與中國合作，避免落入中國的政治威逼當中，倒不如實質投入非洲的發展與建設，深化合作關係，弱化中共在非洲的影響力。
參、趨勢研判
一、美國印太戰略框架或將納入非洲國家
拜登政府的「非洲戰略」當中，最關鍵的焦點在於接軌非洲國家與印太戰略框架。川普政府於2019年提出「一個自由開放的印度—太平洋：推進共享願景」（A Free and Open Indo-Pacific: Advancing a Shared Vision）文件時，雖有提及印太區域橫跨至非洲東部，與需借助非洲維和部隊之力量，但並未強調非洲國家可作為印太安全利益之重要夥伴。[21] 就地理位置來看，非洲國家如塞席爾（Seychelles）、模里西斯（Mauritius）與馬達加斯加（Madagascar），本身就屬印度洋島國，而整個非洲東部亦鄰接著印度洋。有別於川普政府，印度與日本的印太戰略則是明顯的指出非洲對印太區域的重要。[22] 而拜登政府新揭示的「非洲戰略」表示，未來「印太論壇」（Indo-Pacific Forum）將歡迎非洲國家加入，深化非洲、歐洲與大西洋沿岸國家的合作，因非洲國家對美國與印太夥伴在安全利益上有著不可切割性。[23] 這也代表，拜登政府的「非洲戰略」調整了美方的印太戰略框架與對非洲政策。非洲國家在美國全球頂層戰略的規劃中，重要性大幅提升。
二、遏制中國在非洲軍事影響力之擴張
美國試圖將非洲國家整合至印太戰略的動機，在於遏制中國在非洲擴張的軍事影響力。自2017年中國在東非的吉布地（Djibouti）建立第一個海外軍事基地以來，美國軍方高層一直認為中國在非洲第二個海外軍事基地可能落腳於非洲西岸的赤道幾內亞（Equatorial Guinea）。[24] 赤道幾內亞直接面向大西洋，距離美國華府約9,387公里。若中共可在赤道幾內亞建立軍事基地，其軍武科技或將直接衝擊美國本土安全。
美國非洲司令部情報主任米勒（Eric A. Miller）近日投書《外交政策》（Foreign Policy），表示中國於非洲建立軍事基地不是可不可能的問題，而是何時建立的問題。[25] 除了赤道幾內亞，安哥拉（Angola）、肯亞、塞席爾與坦尚尼亞（Tanzania）都有可能係中國軍事基地的落腳處。[26] 試想，若中國真在塞席爾建立軍事基地，距離印度不到4,000公里，將係印太區域的隱憂。因此，美國未來預計透過新「非洲戰略」，推動安全對話，深化美非安全合作、海洋意識與執法，打擊恐怖主義與揭露與中國合作之風險，建立非洲民間防衛機制，希冀削弱中國在非洲的軍事影響力。美國回防非洲，也預言非洲國家將成為美中大國競爭的前線之一。
[1]Martina Schwikowski, “Blinken in Africa: Bringing Back Old Allies,” Deutsche Welle, August 4, 2022, https://www.dw.com/en/blinken-in-africa-bringing-back-old-allies/a-62706997.
[2]“Fact Sheet: Obama Administration Accomplishments in Sub-Saharan Africa,” The White House, June 14, 2012, https://obamawhitehouse.archives.gov/the-press-office/2012/06/14/fact-sheet-obama-administration-accomplishments-sub-saharan-africa; “Bolton Outlines a Strategy for Africa That’s Really About Countering China,” The New York Times, December 13, 2018, https://www.nytimes.com/2018/12/13/us/politics/john-bolton-africa-china.html; “U.S. Strategy toward Sub-Saharan Africa,” The White House, August 2022, https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2022/08/U.S.-Strategy-Toward-Sub-Saharan-Africa-FINAL.pdf.
[3]“U.S. Strategy toward Sub-Saharan Africa,” The White House, August 2022, https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2022/08/U.S.-Strategy-Toward-Sub-Saharan-Africa-FINAL.pdf.
[4] Ibid..
[5]Robbie Gramer, “Team Biden to Unveil New U.S. Africa Strategy,” Foreign Policy, August 4, 2022, https://foreignpolicy.com/2022/08/04/biden-africa-strategy-blinken-travel-geopolitics/.
[6]Judd Devermont, “The World is Coming to Sub-Saharan Africa. Where is the United States?” CSIS, August 24, 2018, https://www.csis.org/analysis/world-coming-sub-saharan-africa-where-united-states.
[7] “President Biden’s Message to African Union Summit Participants,” The White House, February 5, 2022, https://www.youtube.com/watch?v=CE3X77YBSN8.
[8]“Lloyd Austin Makes History as first African American Secretary of Defense,” The American Legion, January 22, 2021, https://www.legion.org/security/251629/lloyd-austin-makes-history-first-african-american-secretary-defense; “Michael E. Langley Named Marine Corps’ First Black Four-star General in Its 246-year History,” CBS News, August 3, 2022, https://www.cbsnews.com/news/michael-e-langley-first-black-four-star-general-marine-corps-history-246-years/.
[9] “Vital Partners, Shared Priorities: The Biden Administration’s Sub-Saharan Africa Strategy,” U.S. Department of State, August 8, 2022, https://www.state.gov/vital-partners-shared-priorities-the-biden-administrations-sub-saharan-africa-strategy/.
[10]“Administrator Samantha Power Travels to East Africa,” USAID, July 18, 2022, https://www.usaid.gov/news-information/press-releases/jul-18-2022-administrator-power-travels-to-east-africa.
[11]“Remarks by Ambassador Linda Thomas-Greenfield at a U.S. Department of State Africa Regional Media Hub Briefing,” U.S. Representative to the United Nations, August 2, 2022, https://usun.usmission.gov/remarks-by-ambassador-linda-thomas-greenfield-at-a-u-s-department-of-state-africa-regional-media-hub-briefing/.
[12] “Commander of United States Africa Command Visits Somaliland,” Somaliland Chronicle, May 12, 2022, https://somalilandchronicle.com/2022/05/12/commander-of-united-states-africa-command-visits-somaliland/.
[13]〈黎文濤：對非新戰略：美國全球戰略的“最後一塊拼圖〉，《國際網》，2022年8月15日，http://comment.cfisnet.com/2022/0815/1326229.html。
[14] “Remarks by National Security Advisor Ambassador John R. Bolton on the Trump Administration’s New Africa Strategy,” The White House, December 13, 2018, https://reurl.cc/rRKzpb.
[15]“The 53 Countries Supporting China’s Crackdown on Hong Kong,” AXIOS, July 3, 2020, https://www.axios.com/2020/07/02/countries-supporting-china-hong-kong-law.
[16] “How Have Africa Countries Voted on Russia and Ukraine at the United Nations?” Development Reimagined, 2022, https://developmentreimagined.com/2022/04/08/africanvotesonukraine/.
[17]“How Have Africa Countries Voted on Russia and Ukraine at the United Nations?” Development Reimagined, 2022, https://developmentreimagined.com/2022/04/08/africanvotesonukraine/.
[18]“Pelosi’s Visit to Taiwan Condemned by African Leaders,” CGTN, August 5, 2022, https://africa.cgtn.com/2022/08/05/pelosis-visit-to-taiwan-condemned-by-african-leaders/.
[19]“Somalia Supports China Amid Rising Tensions on Taiwan,” Anadolu Agency, August 6, 2022, https://www.aa.com.tr/en/politics/somalia-supports-china-amid-rising-tensions-on-taiwan/2655345.
[20]“Statement on Pelosi’s Visit to Taiwan,” African Business, August 3, 2022, https://african.business/2022/08/apo-newsfeed/statement-on-pelosis-visit-to-taiwan/.
[21]“A Free and Open Indo-Pacific: Advancing a Shared Vision,” U.S. Department of State, November 3, 2019, https://www.state.gov/a-free-and-open-indo-pacific-advancing-a-shared-vision/.
[22]“Strategic Significance of Mozambique Channel,” CESCUBE, May 29, 2021, https://reurl.cc/XVaO7M; “Towards Free and Open Indo-Pacific,” The Government of Japan, November 2019, https://www.mofa.go.jp/files/000407643.pdf.
[23]“U.S. Strategy toward Sub-Saharan Africa,” The White House, August 2022, https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2022/08/U.S.-Strategy-Toward-Sub-Saharan-Africa-FINAL.pdf.
[24] “General Says China Is Seeking a Naval Base in West Africa,” U.S. Department of Defense, March 17, 2022, https://www.defense.gov/News/News-Stories/Article/Article/2969935/general-says-china-is-seeking-a-naval-base-in-west-africa/.
[25]Eric A. Miller, “More Chinese Military Bases in Africa: A Question of When, Not If,” Foreign Policy, August 16, 2022, https://reurl.cc/XVaOdM.
[26]同註25。