俄烏戰爭中攻擊電力設施之合法性分析
2022.11.18
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壹、新聞重點
近期俄羅斯對烏克蘭電力設施進行了大規模飛彈與無人機攻擊。不少報導認為，俄羅斯乃是因為頻頻在戰場上遭到挫敗，故改變攻擊策略，針對平民設施以及非前線城市的電力基礎設施進行攻擊。[1] 烏克蘭總統澤倫斯基總統（Volodymyr Zelensky）用「能源恐怖主義」（Energy Terrorism）來形容俄羅斯的行為，[2] 歐盟執委會主席馮德萊恩（Ursula von der Leyen）更是推特發文表示俄羅斯攻擊民用基礎設施，特別是電力設施，是「純粹的恐怖行為」（Act of Pure Terror），甚至可能構成「戰爭罪」（War Crimes）。[3] 據外媒在10月報導，俄羅斯已摧毀烏克蘭三分之一的發電站。[4] 雖然各方譴責俄羅斯的行為，然而就軍事以及國際法律的角度，攻擊軍民兩用的關鍵基礎設施，包括電力設施，並不違法，亦是戰術中符合邏輯與判斷的選擇，以下就國際法的角度分析武裝衝突中攻擊軍民兩用基本設施的合法性。
貳、安全意涵
一、「訴諸戰爭權」與「武裝衝突法」獨立適用
首先，國際法上區分「訴諸戰爭權」（jus ad bellum）與「戰時法」（jus in bello），或稱「武裝衝突法」（Law of Armed Conflict, LOAC）。戰爭或武裝衝突期間，開戰前的適法性與雙方交戰行為合法性屬於兩種不同的法律體系，且為獨立的存在。亦即，無論開戰理由是否合法，並不會影響交戰中行為的合法性。例如俄羅斯侵略烏克蘭違反「訴諸戰爭權」的禁止使用武力原則，但衝突開始後，俄羅斯與烏克蘭雙方皆受到武裝衝突法之約束，並不會因為烏克蘭是「受害者」就不用遵守戰爭法原則，俄羅斯的攻擊行為也不會都必然違法。
「武裝衝突法」適用條件是事件已達「武裝衝突」（Armed Conflict）的門檻，而交戰中的各方，無論衝突的起源為何，皆受相關規則的拘束，否則「武裝衝突法」將難以執行，因為各方皆會聲稱自己是侵略的受害者而不適用「武裝衝突法」。此外，「武裝衝突法」有時也被稱為「國際人道法」（International Humanitarian Law, IHL），因旨在保護武裝衝突中的受害者，無論其所屬何方，例如受傷者、戰俘以及平民等等，故「戰時法」必須獨立於「訴諸戰爭權」。
「武裝衝突法」主要有四大原則，「區分原則」（Principle of Distinction）、「比例原則」（Proportionality）、「軍事必要性」（Military Necessity）以及避免「非必要的痛苦」（Unnecessary Suffering），像是禁止使用屬於「引起過分傷害或不必要痛苦性質的武器」，例如「化學武器」（Chemical Weapons）或「殺傷人員地雷」（Anti-personnel Mines）等。若俄羅斯在交戰中符合武裝衝突法的要求，其軍隊在衝突中所做的攻擊並不一定違法，至於是否構成戰爭罪則須視實際情況另行判斷。
二、攻擊目標必須是「軍事目標」且須取得「軍事優勢」
「區分原則」可說是武裝衝突中最首要的原則，即必須對軍事與民用目標做區分，交戰方禁止直接攻擊平民或民用目標。不過，這並不表示只要是平民所使用的設施就都不能合法攻擊，若其作為軍事目的使用攻擊仍為合法，須取決實際情形而定。依據《日內瓦公約第一議定書》（1977 Additional Protocol I to the Geneva Conventions of 1949，下稱API）第52條，在判斷上，首先該物體必須被證明是一個「軍事目標」（Military Objective），且必須提供「軍事優勢」（或「軍事利益」，Military Advantage）。美國國防部《戰爭法手冊》 （U.S. Department of Defense Law of War Manual）亦採取API第52條的定義，定義「軍事目標」為：「就物體而言，軍事目標包括 『由於其性質、位置、目的或用途對軍事行動有實際貢獻，而且在當時情況下其全部或部分毀壞、繳獲或失去效用提供明確的軍事利益的物體。』」[5] 所謂的「軍事優勢」，指的即是若進行攻擊，衝突一方將有預期的優勢或收益。[6] 而且攻擊的預期優勢必須是軍事性質，否則違反「軍事必要性」原則，另外同時需注意「比例原則」。
因此，民用電力系統與設施可以被認為是合法的軍事目標。依據API第51條對平民的保護之規定，並沒有概括性禁止攻擊民用設施的行為，惟禁止「無差別攻擊」（Indiscriminate Attack）。而美國國防部《戰爭法手冊》中則說明，「電力設施（Electric Power Stations）基本上被認為對國家滿足其戰時通信、運輸以及工業需求的能力具有足夠的重要性，因此通常可以在武裝衝突期間成為軍事目標（Qualify as Military Objectives during Armed Conflicts）。」 實際上，對電力系統的攻擊長期以來一直是現代戰爭的一部分，也被認為有戰略上的重要性。[7]
參、趨勢研判
一、攻擊軍民兩用符合「軍事優勢」但仍需注意比例原則
雖然電力設施對民間使用以及平民非常重要，但在判斷攻擊這類軍民兩用基礎設施的合法性時，重點在於必須是否為「軍事目標」。美國國防部《戰爭法手冊》指出，有時會使用「兩用」（Dual-use）來指涉武裝部隊與平民都使用的物體，例如發電站或通信設施。 然而，從法律角度而言，這些物體只有「是軍事目標」或「不是」這兩種分別，並不存在中間的法律類別（No Intermediate Legal Category）。[8] 「如果某物是軍事目標，它就不是民用物體，可以成為攻擊的對象。 然而，在適用比例原則時，應考慮到對這種軍事目標的攻擊預計會對平民人口造成的傷害」。[9] 雖然理論上可能存在「純民用」的電力設施，例如可能在部分地區完全為民間使用，依照區分原則的標準則不能被攻擊。然而，多數國家的電網基本上都是整合性的，實務上難以區分「僅作為民用的電力設施」。
此外，執行攻擊時必須考慮「比例原則」，其對任何攻擊行為合法性的判斷極為重要。API第51(5)(b)條禁止不符合比例原則的攻擊，在實務上判斷取決於是否「過度」（Excessive）。[10] 在許多國家的軍事手冊都有相關規定，除了美國，例如以色列的《軍事手冊》（Israel’s Manual on the Rules of Warfare, 2006）規定，「在任何攻擊行為的判斷中，所預期從攻擊中獲得的軍事利益與攻擊對平民造成的預期損害是合乎比例的。」（the Military Gain Expected from the Attack Is Proportional to the Expected Damage that Would Be Caused to Civilians as a Result of the Offensive），[11] 且「必須維持比例原則：如果對平民∕環境的損害超過了相應的軍事利益，則不得實施某一行為」。[12] 亦即，即使已判斷電力設施為合法軍事目標，在進行攻擊前仍需考慮攻擊所取得的軍事優勢以及對平民的損害是否符合比例原則。
二、戰爭中需計算對平民的連帶損害以及預防原則
「區分原則」的另一個核心是「預防原則」（Principle of Precautions）。API第57條與第58條規定，交戰方必需採取盡量減少對「平民的傷害」（Civilian Harm）的作為，此一原則亦被納入諸多軍事手冊中。例如美國國防部《戰爭法手冊》（5.2），《空戰與飛彈國際法手冊》（Manual on International Law Applicable to Air and Missile Warfare, AMW Rules 30-41），網路作戰的《塔林手冊》（Tallinn Manual, Rules 52-58）等。
在「連帶損害」（Collateral Damage）判斷上，並不表示若攻擊將造成平民的損害就一定不能攻擊，判斷標準在於攻擊所取得的「具體與直接的軍事優勢」（concrete and direct military advantage）是否「過度」（excessive），例如在某一針對烏克蘭的攻擊中，雖然約有20名平民在攻擊中喪生，但俄羅斯有取得「具體與直接的軍事優勢」，即對40%的電力系統的破壞達到軍事上的目的。依照「合理的軍事指揮官標準」（reasonable military commander standard），這種結果雖然道德上令人遺憾，但軍事上判斷並不「過度」，也合於法規的要求。[13]
一般而言，相對弱國在思考軍事設施及關鍵基礎設施遭受敵國攻擊時應如何應處遭受敵國攻擊時應如何應處，及如何建立可持續運作的韌性，卻較少思考「以其人之道還治其人之身」可帶來的作戰效益；如可能對敵人的指管中心、機場、港口、重要軍事基地設施實施反制，但對鄰近的電、水力、交通運輸樞紐、重要道路、交通資訊設施的攻擊所帶來的軍事效益，則較少著墨。須知，我方重要脆弱之處，也可能是敵人重要脆弱之處，值得吾人深思！
[1]“Russian Barrage Targets Power, Water and Heat for Ukraine’s Civilians,” New Nork Times, October 18, 2022, https://www.nytimes.com/2022/10/18/world/europe/ukraine-russia-blackout-water.html.
[2]“Ukraine war: Zelensky accuses Russia of 'energy terrorism,” November 4, 2022, BBC News, https://www.bbc.com/news/world-europe-63508836.
[3]Ursula von der Leyen, “Russia’s Attacks Against Civilian Infrastructure, Especially Electricity, are War Crimes,” Twitter, October 19, 2022, https://twitter.com/vonderleyen/status/1582630271287021570.
[4]“Russia Has Destroyed 30 Percent of Ukraine’s Power Stations: Kyiv,” Aljazeera, October 18, 2022, https://www.aljazeera.com/news/2022/10/18/russia-destroyed-30-of-ukraines-power-stations-zelenskyy-says.
[5]“U.S. Department of Defense Law of War Manual,” US Department of Defense, June 2015 (updated December 2016), https://dod.defense.gov/Portals/1/Documents/pubs/DoD%20Law%20of%20War%20Manual%20-%20June%202015%20Updated%20Dec%202016.pdf?ver=2016-12-13-172036-190, at ¶5.6.3.
[6]“Military advantage,” ICRC, https://casebook.icrc.org/glossary/military-advantage.
[7]Thomas E. Griffith, Strategic Attack of National Electrical Systems, (Maxwell Air Force Base, Alabama: Air University Press, 1994), https://media.defense.gov/2017/Dec/29/2001861964/-1/-1/0/T_GRIFFITH_STRATEGIC_ATTACK.PDF.
[8]¶ 5.6.1.2.
[9]¶ 5.6.1.2.
[10]武裝衝突法中與「自我防衛權」（right to self-defense）的比例原則但斷標準並不相同。
[11]Israel, Laws of War in the Battlefield, Military Advocate-General Corps Command, IDF School of Military Law, Second Edition, 2006, p. 26.
[12]同前註，p. 49.
[13]武裝衝突法中比例原則採取「合理的軍事指揮官」標準，參考Ian Henderson & Kate Reece, “Proportionality under International Humanitarian Law: The “Reasonable Military Commander” Standard and Reverberating Effects,” Vanderbilt Journal of Transnational Law, Vol. 51, No. 3, 835, 2018 https://cdn.vanderbilt.edu/vu-wp0/wp-content/uploads/sites/78/2018/06/07015455/11.-HendersonReece_Final-Review_Formatted.pdf.