中國公安部廣設「海外警察局」之觀察
2022.11.18
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壹、新聞重點
總部設於西班牙的非政府國際人權組織「安全衛士」（Safeguard Defenders）在2022年9月發布的《海外110：失控的中國跨國警務》（110 Overseas: Chinese Transnational Policing Gone Wild）報告，[1] 首度披露中國福建省與浙江省的公安局在全球21個國家建立至少54個「海外警察服務中心」（Overseas Police Service Centres）其中大多數在歐美國家大城市，例如：美國紐約、法國巴黎、英國倫敦、荷蘭阿姆斯特丹、西班牙馬德里和加拿大多倫多等城市。
這些中國公安部警務單位在海外是以「天涯若比鄰，海外110」為官方標誌，名義上是為了要「打擊跨國犯罪」，以及履行海外發換證件等「行政事務」，但實際上是中國當局在執行「勸說」行動，強迫「涉嫌公開反對中國政權的異議人士」回國受審。「安全衛士」主管哈絲（Laura Harth）指出，中國執行跨國監控與鎮壓行動越來越多，其主要目的是向全世界輸出跟中國內部一樣的政治監控。對於中國的海外監控行動，許多西方民主國家已經介入調查這「非法機構」，愛爾蘭與荷蘭更於10月8日與11月1日直接下令立即關閉位於其國內設置的中國「海外警察局」。[2]
貳、安全意涵
為了實踐習近平在有關僑務工作的論述中，提倡公安機關國際化，提供華人華僑公安服務等需求，中國公安部福建省福州市公安局在2022年1月10日率先開通「天涯若比鄰，海外110」報警服務台，為旅居海外的福州華僑提供海外24小時緊急報警服務。[3] 此外，福州市公安局亦與海外華人社團合作，在統戰部系統相關的當地華人購物中心、社區活動中心、中國餐館、同鄉會社團等辦公室中設立「警僑事務海外服務站」（簡稱「海外服務站」），[4] 當地華僑視其為公安局派出所，[5] 而西方人將其稱為中國「海外警察局」。於2022年9月6日，福州市公安局更宣布要擴展「海外110」服務範圍，在手機上提供雲端「僑胞服務專窗」並可用電話、微信、電子郵件等方式報警。[6]
「安全衛士」在《海外110》報告中提到，這些中國海外警局表面上為華僑辦理行政事務，實際上卻是在執行海外公安行動，包括：監控、追捕和威脅流亡的中國異議人士及蒐集相關情資。海外警局的設置並未向當地政府申報，而工作人員大多是前軍、警、公安與情報部門人員。這些「海外服務站」讓中國海外華僑完全暴露在中國公安的威脅下，而無當地國司法和國際法的保護。究竟中國廣設「海外警察局」對國際社會與人權有何衝擊？扼要分析如下：
一、挑戰當地國的司法管轄權
中國在全球廣設「海外警察局」並積極擴張「境外管轄權」之同時，也直接挑戰到了當地國家的司法主權與警察權。一般而言，旅居外國人民都應該遵守當地國的法律，外交人員有外交豁免權則另當別論。換言之，根據1961年《維也納外交關係公約》（Vienna Convention on Diplomatic Relations）與1963年《維也納領事關係公約》（Vienna Convention on Consular Relations）的精神，外交行政事務應交由領事館或大使館處理。因此，中國公安部未經當地國許可，透過統戰系統在海外廣設「海外警察局」來處理其海外公民或華僑行政事務，不僅已經違反了該公約的精神，也侵略到了他國的司法管轄權（包括警察權）。
《紐約時報》在10月27日的報導指出，從2021年4月到今年7月，中國「海外警察局」避開採取正式外交行政途徑，諸如引渡罪犯或是司法互助合作方式，而採用脅迫手段來「說服」或「勸返」約23萬名海外中國公民或僑民返回中國受審。[7] 對此中國行動，包括：美國、加拿大、英國、西班牙和澳洲等民主國家在內的國會議員，對中國當局正藉提供旅居海外中國公民及華僑協助的警察機制向海外中國公民或華僑施壓的行為表示擔憂，當然其中還包含在這些民主國家尋求政治庇護的中國異議人士。
二、監控以及威脅海外異議人士
為了杜絕在海外蓬勃發展的詐騙犯罪，中國正以打擊「電信和網路詐騙行動」為由，企圖採取更大範圍的跨國鎮壓行動，迫使海外中國公民回國受審。在2022年9月2日，中國通過《反電信和網絡欺詐法》並將於同年12月1日正式生效。該新法確立中國當局對全球所有涉嫌欺詐、電信詐騙、網路詐騙等此類欺詐行為的中國公民（甚至是華僑）具有完全的「境外管轄權」主張。根據該新法，這些在境外的中國公民和組織詐騙嫌疑犯在返國之後將被沒收收入、罰款或監禁等。然而，中國打著防治海外詐騙犯罪旗號背後的主要動機，不外乎就是要藉機強化對海外異議人士的政治監控與追捕，並將這些目標以威脅方式（包括：剝奪嫌疑犯在中國的子女教育的權利，以及他們的親屬將面臨連帶處罰等後果）施壓其返回中國境內接受司法調查或審判。[8] 中國這種似乎無限上綱的海外警察行動，實已超越國際警察或司法互助合作機制（這些法律機制是為保障犯罪嫌疑人的人權與權利，包括：接受公平審判權和判決前無罪推定等）。在中國推行「戰狼外交」的背景下，假使該新法再加上海外警察局的配合，恐怕讓中國籍或僑界異議人士的人權備受威脅。
參、趨勢研判
習近平在「二十大」會議上除了確立其第三任期之外，同時也確立了他在中共中央一人獨大的領導地位，從政治局常委清一色都是習派人馬可以看出。為了確保未來習近平政權穩定，除了將強化中共中央政法委（主管公安、檢察、法院、司法機構，以及社會治安綜合治理、維穩、反邪教等）對中國境內的社會維穩監控之外，對海外異議人士的監控與脅迫也將不遺餘力。在「二十大」結束之後，中國將國內警察權觸手伸向國際社會之作為，有以下兩項安全趨勢值得各界關注：
一、中國「二十大」後將強化對海外公民與僑民的掌控
從銳實力的角度，中國藉統戰機制擴大在海外的影響力，乃是中國對內政治目標的對外延伸，是對內政治戰略的對外應用。最近中國「海外警察局」的擴張主要是依附在其海外統戰相關組織下，如前文所提及的當地華人購物中心、社區活動中心、中國餐館，以及同鄉會等社團設置的「海外服務站」。這種依附在海外統戰組織下的中國公安系統，不僅規避了國際間外交合作機制，而且對國際法和他國領土主權與司法主權構成嚴重的挑戰與威脅。[9] 為求習近平在第三任期掌權的政治穩定，在2015年7月通過的新版《國家安全法》基礎上，中國將對國內社會維穩的監控力道將會加大，在海外亦將藉統戰系統擴大對中國籍或僑界異議人士進行跨國壓迫、騷擾與威脅，以防境外勢力擴張進而影響到習近平政權的穩定。
二、台灣旅外公民與僑民受中國威脅的可能性倍增
習近平在2014年4月於中央國家安全委員會第一次全體會議上首次正式提出「總體國家安全觀」以來，中國當局就積極試圖通過立法、執法並輔以各種政策措施加強習近平「國家安全」觀下的執政體系。[10] 中國在2015年通過之《國家安全法》（簡稱《國安法》）的第11條第2項已明確提及「要求台灣同胞共同承擔統一義務」，再加上從2020年6月通過《香港國家安全法》對侵害香港人權的例子來看，未來習近平掌權下的中國當局將會想方設法對我國持續操作法律戰（用《反分裂法》、《國安法》、《反電信和網絡欺詐法》等來威脅台灣），甚至可能利用這些法律來逮捕旅居海外的台灣公民或僑民（有違反上述中國法律的嫌疑者）到中國受審，以藉此壓縮我國司法管轄權，我國在海外公民與僑民的人權受到中國威脅的風險將倍增，因此不可小覷。
[1]Safeguard Defenders, Involuntary Returns: China’s Covert Operation to Force ‘Fugitives’ Overseas Back Home (Spain: Safeguard Defenders, January 2022), https://safeguarddefenders.com/sites/default/files/pdf/110%20Overseas%20%283%29.pdf.
[2]“Netherlands Orders Closure of Illegal Chinese Police Offices,” South China Morning Post, November 2, 2022, https://www.scmp.com/news/world/europe/article/3198062/netherlands-orders-closure-illegal-chinese-police-offices; Conor Gallagher, “Government Seeks Answers from Chinese Embassy on ‘Police Service Station’ in Dublin,” The Irish Times, October 8, 2022, https://www.irishtimes.com/politics/2022/10/08/government-seeks-answers-from-chinese-embassy-on-police-service-station-in-dublin/; 吳寧康，〈中國非法設立海外警察局荷蘭要求立即關閉〉，《中央廣播電台》，2022年11月2日，https://www.rti.org.tw/news/view/id/2149243。
[3]趙維，〈在海外也能打110？福州公安回答你：能！〉，《福建長安網》，2022年1月14日，https://web.archive.org/web/20221101175254/http://www.chinapeace.gov.cn/chinapeace/c100049/2022-01/14/content_12584562.shtml。
[4]《紐約郵報》曾指出，設在華人社區辦公室的中國警察服務站，表面上是為了幫助中國公民更新政府頒發的身份證和駕駛執照，但根據安全衛士的《海外110》報告，這些服務站更有替中國共產黨監視與威脅海外公民與僑民的目的。
[5]〈首批30個福州警僑事務海外服務站設立 涉21個國家25個城市〉，《中國新聞網》，2022年1月20日，https://web.archive.org/web/20221101175946/http://www.chinanews.com.cn/hr/2022/01-22/9659304.shtml。
[6]龔雯，〈福州公安「海外110」創新涉僑事務多維「雲上辦」〉，《央廣網》，2022年6月6日，https://web.archive.org/web/20221101180426/https://www.cnr.cn/fj/jdt/20220606/t20220606_525853742.shtml。
[7]Isabella Kwai, Emma Bubola “Dutch Are Investigating Reported Illegal Chinese Police Stations,” The New York Times, October 27, 2022, https://cn.nytimes.com/world/20221027/china-police-netherlands/zh-hant/.
[8]〈騎警查大多倫多疑似中國公安組織〉，《華僑之聲》，2022年10月27日，https://am1320.com/焦點新聞/騎警查大多倫多疑似中國公安組織/。
[9]鄭樂捷，〈英國政府調查境內的中國海外警務服務中心，強調不容忍脅迫行為〉，《美國之音》，2022年11月2日，https://www.voacantonese.com/a/6816208.html。
[10]中國《國安法》對「國家安全」定義為：國家政權、主權、統一和領土完整、人民福祉、經濟社會可持續發展和國家其他重大利益相對處於沒有危險和不受內外威脅的狀態，以及保障持續安全狀態的能力。國家安全包括：政治安全、人民安全、國土安全、軍事安全、經濟安全、金融安全、資源能源安全、糧食安全、文化安全、科技安全、網絡與信息安全、社會安全、生態安全與核安全等11個方面。由此可知，中國對國家安全界定很廣，人民是否違反《國安法》，主要還是由中國當局單方認定。