美國《2022中國軍力報告》與台海安全
2022.12.16
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壹、新聞重點
美國國防部2022年11月29日發布《2022年中國軍力報告》（Annual Report to Congress: 2022 Military and Security Developments Involving the People’s Republic of China）（以下簡稱《2022軍力報告》）。五角大廈這份評估中國解放軍的年度國會報告開宗明義指出，中國是當前美國國家安全「最重要與系統性挑戰」，中國為贏得國際競爭「領導地位」野心，解放軍已成為北京當局主要運用的「國家治術工具」（instrument of statecraft），以配合中國在印太區域所採取越來越「脅迫與侵略」行徑。在實踐上，該報告評估，解放軍正加速其「機械化、信息化與智能化」（mechanization, informatization, intelligentization）的整合發展，預計於2027年建構具備「統一台灣」的可信賴武裝力量，而這也是當前解放軍持續現代化的最主要目標。除了上述傳統武力建構，《2022軍力報告》還特別強調解放軍正透過對核武的現代化、多樣化與擴張，強化其「戰略嚇阻」（strategic deterrence）能力，但其不透明性對全球戰略穩定產生負面衝擊。[1] 本文擬就美國軍方對解放軍定位、能力、發展及其對台灣威脅評估與比較，探究其對台海安全的主要影響。
貳、安全意涵
一、刻意降低美中可能因台海發生軍事衝突的表述
美國軍事上可能的干涉，是嚇阻中國武力入侵台灣的重要關鍵之一。不過相較於2021年的報告，《2022軍力報告》在台海安全議題上，有刻意強化外交嚇阻但降低美中軍事衝突的表述。在台海安全整體評估上，《2021中國軍力報告》與《2022軍力報告》都一致表示，北京持續對台灣的外交、政治與軍事壓力，解放軍透過不斷地侵擾台灣「防空識別區」（ADIZ）與奪島演習，增加對台海穩定的挑釁與破壞。但值得注意的是，在「中國於台海的戰略與能力發展」的「台灣嚇阻之能力」專節中，《2022軍力報告》刪除了《2021中國軍力報告》所強調，「為了支持這些努力（基於《台灣關係法》協助台灣維持自我防禦能力），美國繼續保持抵制任何可能危及台灣人民安全或社會或經濟制度的武力或其他形式脅迫的能力。」 [2]
《2022軍力報告》刻意刪除美軍將保護台灣免於中國任何脅迫的表述，可視之為華府企圖減緩美中因台海安全所產生直接軍事衝突可能性，以向北京遞出橄欖枝，展現拜登政府無意與中國進行新冷戰的基本立場。但於此同時，《2022軍力報告》也強化對中國的外交嚇阻，以避免北京誤判華府依《台灣關係法》維持台海和平穩定之決心。相較於《2021中國軍力報告》所無，華府《2022軍力報告》特別以反白專欄方式強調，中國將它的「一中原則」與外國的「一中政策」「混為一談」（conflate），錯誤地「描述」（portray）他國對台灣的立場主張，企圖合法化其對台灣的脅迫、破壞他國與台灣的交往互動。該專欄同時表示，拜登政府基於《台灣關係法》、美中《三個聯合公報》與對台《六項保證》的美國「一中政策」與北京「一中原則」根本上的不同，重申和平解決台灣議題攸關美國利益，並正當化華府對台灣的軍售。《2022軍力報告》強化外交嚇阻與降低軍事衝突論述，實反映拜登政府一貫主張「以外交而非武力」為核心的國際戰略競爭布局。
二、美軍對共軍犯台模式評估具延續性
性 《2022軍力報告》以解放軍機大幅侵擾台灣防空識別區、兩棲登陸奪島演習數量與強度的增加、以及共軍在2022年8月所舉行空前的對台大規模演習為依據指出，解放軍正持續加大其對台灣軍事壓力態勢。儘管如此，《2022軍力報告》仍維持《2021中國軍力報告》之共軍侵台可能的4種模式（可同時交互運用）評估：空中和海上封鎖、有限度或脅迫性軍事行動、空中和飛彈攻擊，以及聯合登陸入侵台灣本島。在這4種侵台模式具體執行內容評估上，《2022軍力報告》與《2021中國軍力報告》也幾乎雷同，其主要差異在《2022軍力報告》於「聯合登陸入侵台灣本島」，強調共軍持續大幅增強其兩棲登陸能力，除了完成第3艘直昇機登陸突擊艦（LHA）外，還特別凸顯共軍將依2016年《國防交通法》徵用民間滾裝船（roll on/roll off ship）用於裝載小艇並將其吊放至海上進行兩棲搶灘，而非用於港口行政下卸，且已分別於2020年與2021年進行演練驗證。不過《2022軍力報告》仍聲稱，共軍大規模兩棲入侵台灣本島，將是最為複雜且困難的軍事入侵選項，對習近平與共產黨的政軍風險也最高。美軍參謀首長聯席會議主席密利（Mark Milley）在記者會上表示，台灣地形複雜，侵台是非常困難的軍事目標且難以執行的軍事行動，中國仍需要一段時間才能擁有此軍事能力。 [3]
北京雖然從未放棄武力統一台灣，不過針對共軍將實際使用武力犯台的環境判斷上，《2022軍力報告》也延續《2021中國軍力報告》中6種情況：台灣正式宣告獨立、雖不明確但往台灣獨立方向移動中、台灣內部發生動亂、台灣獲取核武器、兩岸重啟統一談判的無限期延後、外國軍隊介入台灣內政。不過相較於《2021中國軍力報告》所無，《2022軍力報告》特別強調，解放軍海空軍於包括台灣海峽的印太區域值勤中，針對美國與其盟邦夥伴的軍機與船艦，大幅增加「危險與違背專業」（unsafe and unprofessional）的軍事行為，將大幅升高區域安全意外事故的機率。這也等於間接地指出，隨著中國對台海脅迫行為的廣度與深度的加大，台海因擦槍走火意外發生軍事危機的衝突可能性，也將隨之提升。
參、趨勢研判
一、2027年北京或將具備軍事能力脅迫兩岸統一
隨著兩岸軍力不平衡的有利因素持續地快速向中國傾斜，加以北京當局除了兩岸統一外並未給台灣前途其他選項，導致兩岸僵局因主權議題持續擴大，而高舉民族主義鷹派習近平何時將採軍事手段打破台海現況完成兩岸統一的「歷史使命」，遂成為眾所矚目焦點。對此，美國《2021中國軍力報告》依據中共19大公報中「國防與軍隊現代化」規劃，將北京為強軍目標所律定的達成方式與時間表，提出2027年將是北京具備軍事能力解決台海僵局的關鍵時刻，而北京也聲稱2027年為「確保實現建軍百年奮鬥目標」。美軍參謀首長聯席會議主席密利2021年6月在聯邦眾議院軍事委員會作證時說，習近平已將發展攻占台灣的能力從2035年提前到2027年。[4] 《2022軍力報告》基本上維持《2021中國軍力報告》的時間表論述，加上根據2021年習近平在《十四五計畫》中所謂「國防和軍隊現代化新『三步走』」規劃，以及2022年中共「二十大」對解放軍現代化時程表，《2022軍力報告》再次地確認2027年，解放軍在完成初步現代化後，北京將具備「更可靠的軍事能力」以脅迫統一台灣。不過《2022軍力報告》也表示，美國可能的軍事介入與台灣有效自我防禦能力提升，將增加共軍武力侵台的風險與變數。而美國國防部資深官員則認為，目前仍無任何「迫切」（imminent）跡象顯示中國將侵略台灣，現在主要還是停留在騷擾與脅迫的程度。[5]
二、共軍將持續強化建構核武對美軍威懾力
《2022軍力報告》與《2021中國軍力報告》均一致地指稱，嚇阻或反制美軍介入台海軍事衝突，將是解放軍戰略目標。如果台海軍事衝突陷入長期對峙僵局，核武將會是解放軍尋求結束此軍事僵局的選項。《2022軍力報告》表示，解放軍正持續加速其核武火藥庫的現代化、多樣化與擴張，預計中國到2035年將可能擁有1500枚左右的核彈頭，比現在數量增加超過兩倍以上，而且「北京沒有明確說明究竟計劃如何使用這些核彈」。對此北京反擊稱，美方作為最大擁核國炒作「中國威脅論」，企圖為自己擴張核武庫、維持軍事霸權找藉口，並要求美方消減核武，為實現全面核裁軍創造條件。 [6]
事實上，習近平在「二十大」工作報告已作出政策指導，要於五年內也就是在2027年，「實現建軍一百年奮鬥目標，開創國防和軍隊現代化新局面」，完成建構「戰略威懾力量體系」，以打贏所謂的「局部戰爭」。[7] 明顯地，台灣並不會是共軍在台海「局部戰爭」中須被「戰略威攝」的主要對象，美國才是。面對美國在傳統武力與核武力量優勢下，在未來的台海軍事衝突中，核武無疑是共軍反制美軍的終極不對稱戰力。美國國防部長奧斯汀（Lloyd Austin）則稱，有鑑於美國與中國在台灣問題不斷加劇的矛盾，北京正將其核武進行「現代化與擴充」。[8] 可理解地，解放軍將透過核武「拒止性威懾」（deterrence by denial）與「懲罰性威懾」（deterrence by punishment），以降低美軍涉入台海戰爭的機率與程度，這就像俄羅斯在俄烏戰爭中，透過核武威懾北約（NATO）以避免其派兵介入的效果一樣。
[1] “Annual Report to Congress: 2022 Military and Security Developments Involving the People’s Republic of China,” U.S. Office of the Secretary of Defense, November 2021, https://reurl.cc/MXzEjm.
[2] “Annual Report to Congress: 2021 Military and Security Developments Involving the People’s Republic of China,” U.S. Office of the Secretary of Defense, November 03, 2021, https://reurl.cc/2oOXZ9.
[3]〈美軍事首長：台灣地形複雜 中國犯台不具實力將是戰略錯誤〉，《中央通訊社》，2022年11月17日，https://reurl.cc/EXQdDg。
[4]〈中共「二十大」後台海或進入關鍵期美國威懾拒阻至關重要〉，《美國之音》，2022年10月12日，https://reurl.cc/33MVp9。
[5]“Pentagon Sees No Imminent Threat to Taiwan from Chinese Buildup,” Defense News, November 30, 2022, https://reurl.cc/OEmWov.
[6]〈外交部發言人趙立堅主持例行記者會〉，《中國外交部》，2022年11月30日，https://reurl.cc/lZY6jq。
[7]〈習近平：高舉中國特色社會主義偉大旗幟為全面建設社會主義現代化國家而團結奮鬥—在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告〉，《新華網》，2022年10月25日，https://reurl.cc/WqO9j7。
[8]〈美防長：俄羅斯與中國正在「擴充」核武庫〉，《美國之音》，2022年12月10日，https://reurl.cc/rZ00Qy。