由新版《國家安全保障戰略》看日本對外戰略轉變
2023.01.13
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壹、新聞重點
2022年12月16日，日本政府發布新版《國家安全保障戰略》。舊版《國家安全保障戰略》發布迄今已歷經9年，期間歷經俄國併吞克里米亞半島及進犯烏克蘭、美國二度政權輪替、中國國家主席習近平開啟第三屆任期，無一不為國際局勢帶來巨大變化。[1] 新版《國家安全保障戰略》如何反映日本安全觀之轉變，並驅動該國日後對外戰略走向，殊值關注。
貳、安全意涵
一、日本對威脅認知：從「有形」到「無形」
日本於舊版戰略中，對該國安全議題羅列「國際政治力量平衡的變化與技術發展」、「大量破壞性武器的擴散與威脅」、「國際恐怖主義威脅」、「國際公共財之危險性（如海洋、宇宙、網路空間）」、「人類生存與繁榮」及「高風險的國際經濟」等高度關注項目。新版戰略則在安全課題中依序列舉「國際力量重心移往亞洲」、「國際現有秩序崩壞」、「非傳統空間（如網路、海洋、宇宙、電磁波空間）」、「供應鏈基礎建設及先端科技運用」、「債務陷阱」及「諜報活動」等項目。由日本敘述安全問題之變化，可發現該國對威脅之認知已不侷限於軍事性、物理性的「有形」威脅，更將目光轉往涉及灰色地帶、非物理性的「無形」威脅。而肇生此變化之根本性問題即在中俄等國除實體軍事行動外，更意圖以新興科技、非傳統方式挑戰現有國際權力平衡，進而破壞當前國際秩序。對此，舊版戰略僅提及「國際秩序」一詞4次，新版戰略卻提及「國際秩序」高達22次，此變化亦高度反映日本對國際秩序改變引發之安全憂慮。
二、由「戰略方向的辯論」到「維持戰略運作」
為因應世界局勢劇變，日本前首相安倍於執政期間逐步形塑日本對外戰略，逐步提出自由與繁榮之弧（Arc of Freedom and Prosperity，2006年）、四方安全對話（Quad，2007年），亞洲安全鑽石（Asia’s Democratic Security Diamond，2012年）等概念，其發布首部《國家安全保障戰略》（2013年）後，於2017年始完成「自由與開放的印太戰略」（FOIP）。由上述戰略構想成形之時間序列可知，舊版《國家安全保障戰略》發布時，現行印太戰略尚未成形。故舊版戰略敘述日本周邊安全情勢時，尚以「亞太地區安全與課題」為題，而在新版戰略中則改為「印太地區安全與課題」。由日本將印度洋及太平洋同時納入新版戰略構想版圖中，顯示該國已於過去十年間完成國家戰略方向之辯論。
日本既已完成戰略方向之辯論，當前最大問題即在如何維持此戰略運行無礙，尤其在中國綜合國力提升下，日本遂行戰略之成本亦逐漸上升。先行研究已指出「日本並無影響中國政策之能力，亦無法單獨承擔與北京的長期對抗。將此問題外部化與國際化就是東京當局的最佳策略」。[2] 然而由烏克蘭危機觀之，對俄國施予制裁之主體仍為G7國家，印度及東協諸國迄今仍不願因烏克蘭問題與俄國對立。而在應對中國軍事威脅方面，東協國家仍在歐美日及中俄集團間搖擺不定，故日本仍未能在該區域塑造有利之戰略環境，而上述隱憂亦充分反映在「如何遂行戰略手段」（Approach）之敘述當中。舊版戰略依序列舉經濟力、技術力、外交力、防衛力等手段；新版戰略中則改為外交力、防衛力、經濟力、技術力、情報力。吾人自上述改變亦可洞悉，日本已認知到藉外交實力完成國際協調之重要性已逐漸上升。此外，在具體手段中新增情報力（含反情報力），亦顯示該國對決策正確性與有效性之需求已日益上升。
參、趨勢研判
一、為美國「缺席」的印太權力真空預做準備
日本於舊版戰略中提及美國高達54次，新版戰略則些微下降，僅有38次；而在篇幅上，舊版戰略以2頁以上的大篇幅說明美日同盟，新版則將其拆解至「美日同盟」及「美日安全合作」項目下，且篇幅均大幅減少，此現象顯示在日本的戰略觀中，美國之地位已出現微妙變化。
新、舊版戰略發布時間相距9年，美國在此期間歷經歐巴馬、川普及拜登等3屆政權。回顧舊版戰略發布後歷史，歐巴馬及川普等2人均曾出現一度偏離美日同盟戰略之言行，例如歐巴馬政權曾不顧及日本勸阻，接納北京提出的「美中新型大國關係」提議，使日本在美中兩國之間落入邊緣化窘境。[3] 其後歐巴馬2014年在協防「尖閣諸島」上支持日本的立場亦因顧忌中國而有所保留。[4] 另一方面，川普曾要脅撤回駐日美軍乃至反覆主張以美國利益為優先的「美國第一」原則，[5] 亦使日本對同盟之可靠性產生疑慮。而現任總統拜登執政後雖未背離圍堵中國之基本策略，但由宏觀角度觀之，美國在外交口徑上雖一再強調防衛亞洲盟邦，但其在亞洲軍事存在感卻漸趨薄弱，亦即美軍在防衛亞洲盟邦方面已出現「高決心、低能力」現象，此亦使日本對美國之信賴程度降低。[6]
在美中持續對抗之背景下，美國雖終究會維持其在亞洲之勢力範圍，然其在政權輪替或磨合之際卻屢出現權力真空，而中國則趁勢填補。為此，日本勢必要為美國偶發性「缺席」的印太權力真空預做準備。在此背景下，該國未來對國防領域投注更多資源，乃至將擁有反擊能力置入新版《國家安全保障戰略》，亦屬合理決策。
二、「謀略導變」仍是對中國戰略終極目標
就長期而言，日本在對中戰略上雖呈現競爭態勢，諸如《國家安全保障戰略》、《外交青書》及《防衛白書》等政策文件中，均對中國崛起表達憂慮，且將其定義為威脅或競爭對手。然而日本國家安全戰略的涉中國部分，其目的自始至終均非「聯合世界諸國擊潰中國」。一是政治不穩、瀕臨崩潰、擁有巨大武力且不可測的中國將對日本造成更大威脅；二是中國本就是亞洲陸權國家中心，日本做為歐亞大陸邊陲的民主海洋國家，本就將走上與中國不同之發展道路。
新版《國家安全保戰略》發布後，各界多將目光置於「日本將中國定位為重大威脅」及「日本發展反擊能力」等範疇，並強調日中對抗態勢恐進一步升級，然此觀點卻刻意忽視新版戰略尚包含以下敘述：「透過經濟及人員交流實現日中兩國利益，以對日本經濟發展及經濟安全有利之形式構築兩國經濟關係，進而促使中國遵循國際規範，並成為可預測的、符合其國際地位之大國」。承上所述，由新版戰略內容觀之，日本今後對中戰略之具體目標概可總結為：從微觀角度確保日本之民主、獨立及生存發展；在宏觀腳度營造有利戰略環境，據以促使中國走上遵循國際秩序之道路。換言之，維持和平、穩定、互利之互動模式，方為日本新版《國家安全保障戰略》欲勾勒之日中關係。
[1]新、舊版《國家安全保障戰略》分別參閱：〈国家安全保障戦略について〉，《内閣官房》，2022年12月16日，https://www.cas.go.jp/jp/siryou/221216anzenhoshou/nss-j.pdf。〈国家安全保障戦略について〉，《内閣官房》，2013年12月17日，https://www.cas.go.jp/jp/siryou/131217anzenhoshou/nss-j.pdf。
[2] 麥可．葛林（Michael J. Green），《安倍晉三大戰略》（新北：八旗文化，2022 年，第1版），頁 102。
[3]〈オバマ大統領来日へ、日米関係の未来は M・グリーン氏と白石隆氏に聞く〉，《日本経済新聞》，2014年4月20日，https://www.nikkei.com/article/DGXNASFS16020_W4A410C1TY6000/。
[4]歐巴馬稱，其雖認同日本對「尖閣諸島」之治理權，在主權方面並不偏坦日中任何一方。“Obama Says US Will Defend Japan in Island Dispute with China,” The Guardian, April 24, 2014, https://www.theguardian.com/world/2014/apr/24/obama-in-japan-backs-status-quo-in-island-dispute-with-china.
[5]〈在日米軍駐留経費、負担増の圧力も〉，《日本経済新聞》，2016年11月10日，https://www.nikkei.com/article/DGXKASFS09H4Q_Z01C16A1PP8000/。
[6]〈在日米軍駐留経費、負担増の圧力も〉，《日本経済新聞》，2016年11月10日，https://www.nikkei.com/article/DGXKASFS09H4Q_Z01C16A1PP8000/。