日本「防衛三文件」與西南諸島防衛
2023.01.13
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壹、新聞重點
2022年12月16日,日本岸田文雄政府公布新版《國家安全保障戰略》、以及前身為「防衛計畫大綱」的《國家防衛戰略》、前身為「中期防衛力整備計畫」的《防衛力整備計畫》等三份日本核心防衛文件(以下視上下文簡稱「防衛三文件」)。 以上三份文件均對日本西南地區離島(以下視上下文簡稱「西南諸島」;日文為「南西諸島」)有所著墨,相關內容摘述如下:
一、《國家安全保障戰略》針對西南諸島,特別關注該地區住民在遭受武裝攻擊之前的快速撤離作為(頁25)。
二、《國家防衛戰略》強調保衛離島住民的身命財產安全(頁5);從平時起,警察、海上保安廳和自衛隊之間應實施演訓,因應離島地區的灰色地帶」衝突(頁11);應運用跨部會的力量,加強整備西南地區的機場港灣(頁12);在作戰方面,擴增西南諸島機場港灣的運補能力(頁21);陸上自衛隊則應提升向西南諸島機動部署(頁23);在醫療方面,強調西南前線的傷患後送本土,以及在西南地區當地建構醫療據點(頁28)。
三、《防衛力整備計畫》主張,為迅速向日本西南地區投射兵力,應推動獲取運輸用之船舶與飛機(頁8);應在西南地區當地儲備所需之軍品,以降低運輸需求(頁9);應成立統合運用的海上運輸部隊(頁11);為強化西南地區防衛,將陸自第15旅擴編為師級單位(頁11);強化部隊投射能力,而警察、海上保安廳、消防等機構間也應實施聯合演訓,以因應西南地區的灰色地帶衝突(頁18);擴充沖繩的自衛隊那霸醫院之機能與抗炸能力(頁28)。
貳、安全意涵
一、日本防衛文件確認西南諸島重要性
近十餘年來,日本歷任政府持續強化其西南地區離島的防衛建軍。以防衛省《防衛白皮書》而言,每年均論述西南島嶼的安全情勢,並向社會說明日本對西南諸島的防衛整備。
在此背景下所公布的「防衛三文件」新內容,再度確認日本政府決意加強西南諸島的守備態勢,強化其人員部署與武器配置。在此同時,或因阿富汗撤僑教訓之故,文件也在「強化保護國民之體制」的框架下,重視非戰鬥人員的撤離(non-combatant evacuation)規劃,而使相關戰略更具「正視有事」的務實感。整體而言,新版「防衛三文件」內容反映出,西南諸島今後十年仍將是日本防衛規劃的重中之重,日本政府將基於此三份文件的政策方向,著手加快建軍整備。
二、日本正視中國持續升高的壓力
日本政府持續強化西南防衛工作的背後,中國因素無疑是最大的因素。眾所周知,北京當局向來主張,日本宣稱有主權的釣魚台群島為其領土的一部份,並向日本表明釣魚台(中國稱之為釣魚島)屬於中國的「核心利益」。
儘管日本對釣魚台群島持續維持其行政管理,中國仍不斷向該處海域派遣海警局船舶,時而發生進入日本主張的領海範圍內,招致日本政府抗議。過去三年,中國海警船在該海域的滯留時間均長達330餘日:2020年長達333天,2021年僅少一天,為332天;2022年更長達336天,創下2012年日本政府將釣魚台國有化以來的新高。[2] 而中國海警船進入並連續滯留前述領海的時間,也在去(2022)年12月26日創下72小時45分鐘的最長紀錄(按:上次紀錄為去年7月5日到7日的64小時17分鐘),日本官房長官稱中方作為「無法接受」。 [3]
此外,近年來更發生多起中方船隻追趕或試圖接近在該海域作業中的日本漁船。去(2022)年8月上旬,解放軍在我國周邊海空域進行軍事演習,其發射之彈道飛彈有5枚甚至落入日本政府主張的專屬經濟海域(Exclusive Economic Zone, EEZ),引發日本官民高度緊張。
無需贅言,日本政府對此抱持著高度危機感,執政黨自民黨甚至早在前(2021)年的黨內會議上,憂慮中國對於釣魚台的「篡奪」計畫已進入實施階段。[4] 此等高度的危機意識,自然驅使日本政府加強涵蓋釣魚台的西南離島之防衛整備,同時也成為日本提早一年修訂「防衛三文件」的重要驅動力。
參、趨勢研判
一、日本將加強因應灰色地帶衝突並聚焦西南諸島
儘管近年來解放軍海空軍力不定期出現在日本周邊,相關演訓作為也升高日本政府的安全憂慮,然而較此更加頻繁且能實際感受到的,應該是中國海警船在釣魚台周邊海域的長期現蹤。
在這方面,除前述中國海警船追趕日本漁船,迫使海上保安廳巡邏艇必須趨前護衛,而使海域出現中日海上執法力量的對峙緊張外,日本政府也至今未忘中國保釣人士曾經成功登島的教訓。
《國家安全保障戰略》雖未特指西南諸島,但也點出灰色地帶衝突的威脅;《國家防衛戰略》與《防衛力整備計畫》均強調因應西南諸島的灰色地帶衝突,則已如前述。鑒於灰色地帶衝突在本質上尚未到達戰爭的程度,在相關因應作為方面,警察、海上保安廳等準軍事力量將扮演日益重要的角色。據此,未來日本政府將更強化自衛隊與執法機構(主要是警察、海上保安廳)之密切合作。日本「平戰轉換」體制的建立,以及軍警民聯合演訓的內容,我國或可適當蒐研斟酌參考。
二、西南諸島居民態度仍是日本建軍之不確定因素
然而,儘管諸項民調顯示,日本民眾對中國威脅的危機感快速升高,但仍有不少西南諸島住民擔憂,隨著中央政府強化西南諸島的戰備整備,以及臺海情勢持續緊張,當地被捲入戰爭的風險也快速升高。再加上當地居民長年苦於軍事(主要是美軍)基地與演訓影響、以及軍事設施多集中沖繩等負面因素,推動西南防衛恐非毫無阻力,從去年沖繩縣知事選舉,由反對美軍駐防沖繩的玉城丹尼(Denny Tamaki)當選之結果,即可窺知一二。
事實上,2022年12月4日,官房長官松野博一在沖繩縣宜野灣市政府舉行的記者會上,針對陸自第15旅擴編計畫的有關報導表示,「有關強化西南地區防衛體制,現在仍在檢討中而尚未有任何決定」。對於即將公布的定調性防衛政策,在公布前夕卻仍對相關內容三緘其口,顯示中央政府也顧忌當地的反對力量。[5] 而沖繩縣玉城知事,立即在翌(5)日公開批評此陸自擴編規劃,指美軍基地已對沖繩構成過重的負擔,若自衛隊進一步增加,將意味著「過重的負擔還要增加」,而持反對立場。 [6]
在這方面,《國家安全保障戰略》便強調,應該讓不顧危險保家衛國的自衛官、海上保安官以及警察,在日本社會上能夠獲得適切的評價,該戰略並將此納為「強化社會基礎」(社会的基盤の強化)的一環(頁30)。今後日本中央與地方,圍繞著「強化西南防衛」可能出現的拮抗,攸關日本西南防衛規劃的推動順利與否,同時也對台海情勢產生安全意涵,值得吾人持續觀察分析。
[1]〈国家安全保障戦略について〉,《日本防衛省》,2022年12月16日,https://www.mod.go.jp/j/approach/agenda/guideline/pdf/security_strategy.pdf;〈国家防衛戦略について〉,《日本防衛省》,2022年12月16日,https://www.mod.go.jp/j/approach/agenda/guideline/strategy/pdf/strategy.pdf;〈防衛力整備計画について〉,《日本防衛省》,2022年12月16日,https://www.mod.go.jp/j/approach/agenda/guideline/plan/pdf/plan.pdf。
[2]〈中国当局の船、尖閣諸島周辺の接続水域での確認日数が2022年に336日で過去最多に〉,《テレ朝News》,2023年1月1日,https://news.tv-asahi.co.jp/news_society/articles/000281938.html。
[3]〈尖閣沖 中国船が72時間余領海侵入 官房長官「受け入れられず」〉,《NHK》,2022年12月26日,https://www3.nhk.or.jp/news/html/20221226/k10013934831000.html?utm_int=nsearch_contents_search-items_002。
[4]〈尖閣諸島をはじめとする我が国の領土・領海・領空を断固守り抜くための緊急提言〉,《自由民主黨政務調查會》,2021 年 4 月 6 日,https://jimin.jp-east-2.storage.api.nifcloud.com/pdf/news/policy/201441_1.pdf。
[5]〈南西地域の防衛強化「現在検討中で、何ら決まっていない」 沖縄で松野官房長官〉,《沖縄タイムス》,2022年12月4日,https://www.okinawatimes.co.jp/articles/-/1067952。
[6]〈玉城デニー知事「自衛隊を強化するなら、米軍の負担は減らすべきだ」 陸自の増強を受け〉,《沖縄タイムス》,2022年12月6日,https://www.okinawatimes.co.jp/articles/-/1068712。