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從「美非領袖峰會」探析拜登政府重振美非關係之戰略特點
2023.01.13
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2062
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國家安全研究所
楊一逵 助理研究員

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壹、新聞重點
美國拜登政府（Biden Administration）近期積極重振美非關係。繼2022年8月份揭示新版《美國對漠南非洲戰略》（U.S. Strategy toward Sub-Saharan Africa）後，2022年12月13至15日更舉辦睽違8年後的首次「美非領袖峰會」（U.S.-Africa Leaders Summit），邀請非洲49國代表（其中45位係國家領袖）與「非洲聯盟」（African Union，以下簡稱「非盟」）赴華盛頓交流，重新接軌美非關係。[1] 美國國務院指出，非洲國家作為當今地緣政治關鍵的行為者，將形塑世界局勢的未來。[2] 拜登在峰會致詞時高舉合作與對等夥伴關係，強調非洲領導人與非洲聲音對世界局勢的重要性，以及美國將「全面投入非洲」（All in on Africa），支援「非盟」《2063年議程》（Agenda 2063）發展方向。[3] 拜登更公開呼籲，支持「非盟」以永久會員身分加入「二十國集團」（G20）。[4] 「美非領袖峰會」作為拜登政府「全面投入非洲」的起手式，透露日後美國對非洲國家經營的三大戰略特點與模式。
貳、安全意涵
一、刻意淡化對中共之論述
拜登政府官員在「美非領袖峰會」中並未特別針對中國在非洲擴張的影響力多所著墨，刻意淡化對中共的論述，亦不對中國在非洲的爭議行為進行批判或提醒。以拜登總統在「美非領袖峰會」上的致詞為例，通篇講稿中並未提及中國，也無任何警告式言語試圖說服非洲國家拒絕中國的援助與貸款，反倒不斷強調非洲的重要性與美國將如何全面投入非洲發展。[5] 國務卿布林肯（Antony Blinken）於2022年12月14日與非洲各國的外交部長餐敘致詞時也未談起中國，營造出拜登政府重新接軌與深化對非關係，並不係因抑制中國擴張之戰略計畫，而是基於非洲本身價值的關鍵性。[6]
拜登政府面對非洲國家時，刻意淡化對中論述與批評，這與川普政府（Trump Administration）的對非經營差異極大。川普政府的對非戰略通篇不但提及中國高達14次，強力譴責中國在非洲的掠奪性行為，更呼籲非洲國家選擇美國而非中國，讓非洲領導人在發展資源缺乏的前提下備感壓力。[7] 美國現任商務部助理部長哈里斯（Grant Harris）曾針砭川普的對非政策，表示一味在美非關係中批判中國的方式，其實無法有效抗衡中共在非洲的活動。[8] 前賴比瑞亞公共事務部長莫爾（W. Gyude Moore）認為，當各界紛紛轉向非洲尋求支持時，非洲國家不應輕易選邊站，而應保有自己的發展路線，彈性選擇可以為非洲國家帶來最大價值的合作夥伴。[9] 盧安達總統卡加米（Paul Kagame）於2022年12月15日在華府參與論壇時，公開表示非洲國家不應該被迫在美中之間選邊站。[10] 在美中兩國尊重非洲國家與願意提出實質貢獻的前提下，非洲國家需要美中這兩個重要夥伴。卡加米認為，非洲的當務之急係發展，而非捲入大國間的系統性競爭。
整體觀察，拜登政府刻意淡化對中共論述的主要動機在於，避免讓非洲領導人感覺被迫在美中之間選邊站。拜登政府相較川普團隊更為老練的外交手腕，成功吸引45位非洲國家領袖赴華府參與峰會，營造美非重振關係的新局面。
二、提高對非援助能量與高階官員訪問次數
拜登政府在對非援助與高層官員訪問的環節上，預計將提高注入資源與能量。美國國家安全顧問蘇利文（Jake Sullivan）於「美非領袖峰會」召開前夕宣布，美國未來三年內預計向非洲國家投入550億美元，支持《2063年議程》與非洲永續發展。[11] 蘇利文強調，《2063年議程》係「非盟」發展文件，證明美國並不是生硬的要非洲國家接受美方的戰略願景，而是美國支持非洲國家的發展計劃。美方也特別點出三大未來合作焦點領域，包括「太空、能源轉型與公共衛生」。[12] 當中除公衛係美方長期關注的領域，太空與能源產業都是美非合作中有待開發的新領域。拜登政府也會透過「國際貨幣基金組織」（International Monetary Fund, IMF），向低收入與中等收入國家提供近210億美元的貸款，振興因新冠疫情衝擊的社會經濟。[13] 若是國會通過，拜登政府也將加碼投入3.5億美元加速非洲的數位轉型、1千萬美元協助非洲醫療系統數位化與電子化與25億美元減緩非洲的糧食危機。[14]
在高階官員訪問方面，相較於川普政府對非洲的輕忽與頒布旅遊禁令，拜登政府善用高階官員訪問之外交手段，拉攏對非關係。[15] 「美非領袖峰會」舉辦之前，美國國務卿布林肯、非洲事務助卿莫利菲（Molly Phee）與美國「國際開發總署」（US Agency for International Development，USAID）署長鮑爾（Samantha Power）等高階官員已數次訪問非洲國家。「美非領袖峰會」期間，拜登更宣布於2023年，美國正副總統與內閣成員將赴非洲舉行國是訪問。[16] 事實上，美國財政部長葉倫（Janet Yellen）已確定於2023年1月17至28日，出訪南非、尚比亞與塞內加爾，討論非洲債務問題。[17] 利用高階官員頻繁的訪問非洲，面對面的與非洲領袖座談，建立關係，拜登政府試圖展現「全面投入非洲」的態度與決心。
三、利用多邊國際組織拉攏「非盟」
拜登政府擅長將其外交手段結合多邊組織之方式，在「美非領袖峰會」中亦十分明顯。美方公開表示將支持與推動「非盟」以永久會員身分加入G20。[18] 拜登政府針對「非盟」進行拉攏之手段充滿戰略性。「非盟」近年來在非洲區域政治中的角色日益重要，不論抵抗新冠疫情或推動「非洲一體化」發展及單一市場之進程，均有目共睹。其中最引人注目的案例，係其成功推動串連55個非洲國家的《非洲大陸自由貿易協定》（African Continental Free Trade Agreement，AfCFTA）。[19] 世界銀行（World Bank）的報告指出，《非洲大陸自由貿易協定》的全面啟動將吸納大量外國直接投資，到2035年可讓非洲大陸的收入增加9%。[20] 從G20會員國的角度觀察，非洲國家豐沛的資源與金屬礦物係當前減緩能源危機的一帖良藥。[21] 換言之，拜登政府力求將「非盟」接軌G20的巧妙鋪成，不論對非洲國家或G20成員國來說，都具備經濟利益與發展潛力的強大誘因。
除美國發聲支持「非盟」加入G20外，美方友好的國家同樣紛紛表達贊同。日本首相岸田文雄（Fumio Kishida）於2022年12月19日表示，非洲國家在國際局勢中的角色與作用日益加重，加入G20順理成章。[22] 日本未來也將強化對非洲的投資與合作。印度智庫「觀察家研究基金會」(ORF)學者密詩拉（Abhishek Mishra）認為，印度作為新任G20輪值主席國，需把握機會促使「非盟」加入G20。[23] 印度外交部長蘇杰生（S Jaishankar）更認為「非盟」不僅需要加入G20，聯合國安理會亦須設立非洲常任理事國席次。[24] 法國總統馬克宏（Emmanuel Macron）直接表示，若要與南方國家（Global South）緊密合作，首當其要係促使「非盟」加入G20。[25] 拜登政府與其友好國家以多邊組織的集體方式對非洲國家釋出善意是否真能建立實質合作關係，還需進一步觀察。
參、趨勢研判
美國「全政府途徑」之回防非洲戰略已逐步成形
觀察近期美方一系列重振美非關係的舉措，拜登政府「全政府途徑」（Whole-of-Government Approach）的對非戰略儼然成形。美方於2021年3月揭示的《國家安全戰略中期指導方針》（Interim National Security Strategic Guidance）當中表明，華府將透過一個協調與統一資源的聯邦政府，與州、地方政府、社群、私人企業和外國夥伴，共同使用可以掌握的工具，達成戰略目標。[26] 簡言之，「全政府途徑」旨在透過跨部門的合作，動員與相互配搭政府各機關部門，以多元手段達成政策目標。[27] 本文發現，拜登政府目前對非洲政策之鋪陳，透露出「全政府途徑」的軌跡。
舉例來說，除了外交上的高階官員交流與國是訪問，「美非領袖峰會」揭示華盛頓將成立「非裔離散社群諮詢委員會」（Advisory Council on African Diaspora Engagement），透過身份認同政治（identity politics）的方式影響位於各領域（政府、運動、藝術等）的非裔離散群體或個人對美國的認同與支持。[28] 華府也將投入更多資源培育年輕的非洲領袖人才，接軌美非市民社會的連結。美國進出口銀行（U.S. EXIM）與非洲進出口銀行（Afreximbank）於2022年12月時簽署合作備忘錄（MOU），注入5億美元促進美非離散群體間的貿易與商業合作。[29] 美方於2022年12月13日與剛果民主共和國（Democratic Republic of Congo）啟動貿易、科技援助與電動車產業供應鏈之合作。[30] 華盛頓更於峰會期間與非洲國家舉辦首屆「美非太空論壇」（US-Africa Space Forum）。[31]
為確保峰會期間的承諾確切落實，拜登政府特別設立「美非領袖峰會執行特別總統代表」（Special Presidential Representative for U.S.-Africa Leaders Summit Implementation），邀請資深外交官卡森（Johnnie Carson）擔任專職，調和鼎鼐跨部門事務，實現峰會目標。[32] 「美非領袖峰會」中呈現出橫跨外交、認同政治、金融、科技等跨部門綜合性政策框架，反映出拜登政府的對非洲戰略已轉向「全政府途徑」。美中在非洲的影響力競逐，正式展開。
[1]“U.S.-Africa Leaders Summit,” U.S. Department of State, December 28, 2022, https://www.state.gov/africasummit/.
[2]同註1。
[3]“Remarks by President Biden at the U.S.-Africa Summit Leaders Session on Partnering on the African Union’s Agenda 2063,” The White House, December 15, 2022, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/speeches-remarks/2022/12/15/remarks-by-president-biden-at-the-u-s-africa-summit-leaders-session-on-partnering-on-the-african-unions-agenda-2063/.
[4]同註3。
[5]同註3。
[6]“Secretary Antony J. Blinken at the U.S.-Africa Leaders Summit Foreign Ministers Dinner,” U.S. Department of State, December 14, 2022, https://www.state.gov/secretary-antony-j-blinken-at-the-u-s-africa-leaders-summit-foreign-ministers-dinner/.
[7]“Remarks by National Security Advisor Ambassador John R. Bolton on the Trump Administration’s New Africa Strategy,” The White House, December 13, 2018, https://trumpwhitehouse.archives.gov/briefings-statements/remarks-national-security-advisor-ambassador-john-r-bolton-trump-administrations-new-africa-strategy/; Dion Nissenbaum, “U.S. to Africa: Pick Either US or China and Russia, Not Both,” The Wall Street Journal, December 13, 2018, https://www.wsj.com/articles/u-s-to-declare-russia-china-national-security-threats-in-africa-11544704321.
[8]Grant T. Harris, “Trump’s Africa Policy Is Destined for Failure,” Foreign Affairs, December 21, 2018, https://www.foreignaffairs.com/articles/africa/2018-12-21/trumps-africa-policy-destined-failure.
[9] Gyude Moore, “A New Cold War Is Coming. Africa Should Not Pick Sides,” Mail & Guardian Online, August 21, 2020, https://mg.co.za/africa/2020-08-21-a-new-cold-war-is-coming-africa-should-not-pick-sides/.
[10]“Semafor Africa Summit Exchange Interview with President Kagame,” YouTube, December 15, 2022, https://www.youtube.com/watch?v=GLnslHMFEV4.
[11]“US Commits $55 Billion to Africa over Next Three Years: White House,” RFI, December 13, 2022, https://www.rfi.fr/en/africa/20221213-us-commits-55-billion-to-africa-over-next-three-years-white-house.
[12]同註11。
[13]“U.S.-Africa Leaders Summit: Strengthening Partnerships to Meet Shared Priorities,” The White House, December 15, 2022, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2022/12/15/u-s-africa-leaders-summit-strengthening-partnerships-to-meet-shared-priorities/.
[14]Aloysius Uche Ordu and Danielle Resnick, “After the US-Africa Leaders Summit, the US must Ensure Accountability and Strengthen Coordination,” Brookings, December 23, 2022, https://www.brookings.edu/blog/africa-in-focus/2022/12/23/after-the-summit-the-us-must-ensure-accountability-and-strengthen-coordination/.
[15]“Trump’s Foreign Policy Ignores Africa,” Energy’s Capital and Power, May 22, 2018, https://energycapitalpower.com/trumps-foreign-policy-ignores-africa/.
[16]“U.S.-Africa Leaders Summit: Strengthening Partnerships to Meet Shared Priorities,” The White House, December 15, 2022, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2022/12/15/u-s-africa-leaders-summit-strengthening-partnerships-to-meet-shared-priorities/.
[17]Fatima Hussein, “Treasury Secretary Janet Yellen to Visit Sub-Saharan Africa,” AP, December 17, 2022, https://apnews.com/article/biden-africa-business-china-janet-yellen-9ef83a38e961205c96260dddbb1de5a6.
[18]“U.S.-Africa Leaders Summit: Strengthening Partnerships to Meet Shared Priorities,” The White House, December 15, 2022, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2022/12/15/u-s-africa-leaders-summit-strengthening-partnerships-to-meet-shared-priorities/.
[19]“The African Continental Free Trade Area,” The World Bank, July 27, 2020, https://www.worldbank.org/en/topic/trade/publication/the-african-continental-free-trade-area.
[20]“Free Trade Deal Boosts Africa's Economic Development,” The World Bank, June 30, 2022, https://www.worldbank.org/en/topic/trade/publication/free-trade-deal-boosts-africa-economic-development.
[21]“Why the G20 Needs African Union as a Member,” The Africa Report, July 29, 2022, https://www.theafricareport.com/226417/why-the-g20-needs-african-union-as-a-member/.
[22]“Japan Backs African Union Entry to G20, PM Kishida Says,” Reuters, December 19, 2022, https://www.reuters.com/world/japan-backs-african-union-entry-g20-pm-kishida-says-2022-12-19/.
[23]Abhishek Mishra, “Why India Should Support Greater African Representation under Its G20 Presidency,” First Post, August 25, 2022, https://www.firstpost.com/opinion/why-india-should-support-greater-african-representation-under-its-g20-presidency-11109621.html.
[24]“Watch: India, Africa Must Respond Together to Uncertain World, Says EAM S Jaishankar,” The Economic Times, May 18, 2022, https://economictimes.indiatimes.com/news/india/watch-india-africa-must-respond-together-to-uncertain-world-says-eam-s-jaishankar/videoshow/91640978.cms.
[25] “France Insists African Union Should Have a Seat at the G20 Table,” RFI, November 16, 2022, https://www.rfi.fr/en/international/20221116-african-union-should-have-a-seat-at-the-g20-table-france-insists.
[26]“Interim National Security Strategic Guidance,” The White House, March 2021, https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2021/03/NSC-1v2.pdf.
[27]Valerie Volcovici, “Explainer: How Biden Could Use His Whole Government to Take on Climate Change,” Reuters, January 20, 2021, https://www.reuters.com/article/us-usa-biden-climate-policy-explainer-idUSKBN29O260; “FACT SHEET: President Biden to Sign Executive Order on Ensuring Responsible Development of Digital Assets,” The White House, March 9, 2022, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2022/03/09/fact-sheet-president-biden-to-sign-executive-order-on-ensuring-responsible-innovation-in-digital-assets/.
[28]“US Creates Advisory Council on African Diaspora Engagement,” VOA, December 13, 2022, https://www.voaafrica.com/a/u-s-sets-up-advisory-council-on-africa-diaspora-engagement/6875096.html.
[29]“Afreximbank And U.S EXIM Sign a US$500 Million MOU,” Afreximbank, December 20, 2022, https://www.afreximbank.com/afreximbank-and-u-s-exim-sign-a-us500-million-mou/.
[30]“Secretary Blinken at an MOU Signing with Democratic Republic of the Congo Vice Prime Minister and Foreign Minister Christophe Lutundula and Zambian Foreign Minister Stanley Kakubo,” U.S. Department of State, December 13, 2022, https://www.state.gov/secretary-blinken-at-an-mou-signing-with-democratic-republic-of-the-congo-vice-prime-minister-and-foreign-minister-christophe-lutundula-and-zambian-foreign-minister-stanley-kakubo/.
[31]“Excerpt from US-Africa Space Forum,” Space in Africa, December 14, 2022, https://africanews.space/excerpt-from-us-africa-space-forum/.
[32] “Statement: Special Presidential Representative for U.S.-Africa Leaders Summit Implementation,” The White House, December 15, 2022, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2022/12/15/statement-special-presidential-representative-for-u-s-africa-leaders-summit-implementation/.
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美國拜登政府（Biden Administration）近期積極重振美非關係。繼2022年8月份揭示新版《美國對漠南非洲戰略》（U.S. Strategy toward Sub-Saharan Africa）後，2022年12月13至15日更舉辦睽違8年後的首次「美非領袖峰會」（U.S.-Africa Leaders Summit），邀請非洲49國代表（其中45位係國家領袖）與「非洲聯盟」（African Union，以下簡稱「非盟」）赴華盛頓交流，重新接軌美非關係。[1] 美國國務院指出，非洲國家作為當今地緣政治關鍵的行為者，將形塑世界局勢的未來。[2] 拜登在峰會致詞時高舉合作與對等夥伴關係，強調非洲領導人與非洲聲音對世界局勢的重要性，以及美國將「全面投入非洲」（All in on Africa），支援「非盟」《2063年議程》（Agenda 2063）發展方向。[3] 拜登更公開呼籲，支持「非盟」以永久會員身分加入「二十國集團」（G20）。[4] 「美非領袖峰會」作為拜登政府「全面投入非洲」的起手式，透露日後美國對非洲國家經營的三大戰略特點與模式。
貳、安全意涵
一、刻意淡化對中共之論述
拜登政府官員在「美非領袖峰會」中並未特別針對中國在非洲擴張的影響力多所著墨，刻意淡化對中共的論述，亦不對中國在非洲的爭議行為進行批判或提醒。以拜登總統在「美非領袖峰會」上的致詞為例，通篇講稿中並未提及中國，也無任何警告式言語試圖說服非洲國家拒絕中國的援助與貸款，反倒不斷強調非洲的重要性與美國將如何全面投入非洲發展。[5] 國務卿布林肯（Antony Blinken）於2022年12月14日與非洲各國的外交部長餐敘致詞時也未談起中國，營造出拜登政府重新接軌與深化對非關係，並不係因抑制中國擴張之戰略計畫，而是基於非洲本身價值的關鍵性。[6]
拜登政府面對非洲國家時，刻意淡化對中論述與批評，這與川普政府（Trump Administration）的對非經營差異極大。川普政府的對非戰略通篇不但提及中國高達14次，強力譴責中國在非洲的掠奪性行為，更呼籲非洲國家選擇美國而非中國，讓非洲領導人在發展資源缺乏的前提下備感壓力。[7] 美國現任商務部助理部長哈里斯（Grant Harris）曾針砭川普的對非政策，表示一味在美非關係中批判中國的方式，其實無法有效抗衡中共在非洲的活動。[8] 前賴比瑞亞公共事務部長莫爾（W. Gyude Moore）認為，當各界紛紛轉向非洲尋求支持時，非洲國家不應輕易選邊站，而應保有自己的發展路線，彈性選擇可以為非洲國家帶來最大價值的合作夥伴。[9] 盧安達總統卡加米（Paul Kagame）於2022年12月15日在華府參與論壇時，公開表示非洲國家不應該被迫在美中之間選邊站。[10] 在美中兩國尊重非洲國家與願意提出實質貢獻的前提下，非洲國家需要美中這兩個重要夥伴。卡加米認為，非洲的當務之急係發展，而非捲入大國間的系統性競爭。
整體觀察，拜登政府刻意淡化對中共論述的主要動機在於，避免讓非洲領導人感覺被迫在美中之間選邊站。拜登政府相較川普團隊更為老練的外交手腕，成功吸引45位非洲國家領袖赴華府參與峰會，營造美非重振關係的新局面。
二、提高對非援助能量與高階官員訪問次數
拜登政府在對非援助與高層官員訪問的環節上，預計將提高注入資源與能量。美國國家安全顧問蘇利文（Jake Sullivan）於「美非領袖峰會」召開前夕宣布，美國未來三年內預計向非洲國家投入550億美元，支持《2063年議程》與非洲永續發展。[11] 蘇利文強調，《2063年議程》係「非盟」發展文件，證明美國並不是生硬的要非洲國家接受美方的戰略願景，而是美國支持非洲國家的發展計劃。美方也特別點出三大未來合作焦點領域，包括「太空、能源轉型與公共衛生」。[12] 當中除公衛係美方長期關注的領域，太空與能源產業都是美非合作中有待開發的新領域。拜登政府也會透過「國際貨幣基金組織」（International Monetary Fund, IMF），向低收入與中等收入國家提供近210億美元的貸款，振興因新冠疫情衝擊的社會經濟。[13] 若是國會通過，拜登政府也將加碼投入3.5億美元加速非洲的數位轉型、1千萬美元協助非洲醫療系統數位化與電子化與25億美元減緩非洲的糧食危機。[14]
在高階官員訪問方面，相較於川普政府對非洲的輕忽與頒布旅遊禁令，拜登政府善用高階官員訪問之外交手段，拉攏對非關係。[15] 「美非領袖峰會」舉辦之前，美國國務卿布林肯、非洲事務助卿莫利菲（Molly Phee）與美國「國際開發總署」（US Agency for International Development，USAID）署長鮑爾（Samantha Power）等高階官員已數次訪問非洲國家。「美非領袖峰會」期間，拜登更宣布於2023年，美國正副總統與內閣成員將赴非洲舉行國是訪問。[16] 事實上，美國財政部長葉倫（Janet Yellen）已確定於2023年1月17至28日，出訪南非、尚比亞與塞內加爾，討論非洲債務問題。[17] 利用高階官員頻繁的訪問非洲，面對面的與非洲領袖座談，建立關係，拜登政府試圖展現「全面投入非洲」的態度與決心。
三、利用多邊國際組織拉攏「非盟」
拜登政府擅長將其外交手段結合多邊組織之方式，在「美非領袖峰會」中亦十分明顯。美方公開表示將支持與推動「非盟」以永久會員身分加入G20。[18] 拜登政府針對「非盟」進行拉攏之手段充滿戰略性。「非盟」近年來在非洲區域政治中的角色日益重要，不論抵抗新冠疫情或推動「非洲一體化」發展及單一市場之進程，均有目共睹。其中最引人注目的案例，係其成功推動串連55個非洲國家的《非洲大陸自由貿易協定》（African Continental Free Trade Agreement，AfCFTA）。[19] 世界銀行（World Bank）的報告指出，《非洲大陸自由貿易協定》的全面啟動將吸納大量外國直接投資，到2035年可讓非洲大陸的收入增加9%。[20] 從G20會員國的角度觀察，非洲國家豐沛的資源與金屬礦物係當前減緩能源危機的一帖良藥。[21] 換言之，拜登政府力求將「非盟」接軌G20的巧妙鋪成，不論對非洲國家或G20成員國來說，都具備經濟利益與發展潛力的強大誘因。
除美國發聲支持「非盟」加入G20外，美方友好的國家同樣紛紛表達贊同。日本首相岸田文雄（Fumio Kishida）於2022年12月19日表示，非洲國家在國際局勢中的角色與作用日益加重，加入G20順理成章。[22] 日本未來也將強化對非洲的投資與合作。印度智庫「觀察家研究基金會」(ORF)學者密詩拉（Abhishek Mishra）認為，印度作為新任G20輪值主席國，需把握機會促使「非盟」加入G20。[23] 印度外交部長蘇杰生（S Jaishankar）更認為「非盟」不僅需要加入G20，聯合國安理會亦須設立非洲常任理事國席次。[24] 法國總統馬克宏（Emmanuel Macron）直接表示，若要與南方國家（Global South）緊密合作，首當其要係促使「非盟」加入G20。[25] 拜登政府與其友好國家以多邊組織的集體方式對非洲國家釋出善意是否真能建立實質合作關係，還需進一步觀察。
參、趨勢研判
美國「全政府途徑」之回防非洲戰略已逐步成形
觀察近期美方一系列重振美非關係的舉措，拜登政府「全政府途徑」（Whole-of-Government Approach）的對非戰略儼然成形。美方於2021年3月揭示的《國家安全戰略中期指導方針》（Interim National Security Strategic Guidance）當中表明，華府將透過一個協調與統一資源的聯邦政府，與州、地方政府、社群、私人企業和外國夥伴，共同使用可以掌握的工具，達成戰略目標。[26] 簡言之，「全政府途徑」旨在透過跨部門的合作，動員與相互配搭政府各機關部門，以多元手段達成政策目標。[27] 本文發現，拜登政府目前對非洲政策之鋪陳，透露出「全政府途徑」的軌跡。
舉例來說，除了外交上的高階官員交流與國是訪問，「美非領袖峰會」揭示華盛頓將成立「非裔離散社群諮詢委員會」（Advisory Council on African Diaspora Engagement），透過身份認同政治（identity politics）的方式影響位於各領域（政府、運動、藝術等）的非裔離散群體或個人對美國的認同與支持。[28] 華府也將投入更多資源培育年輕的非洲領袖人才，接軌美非市民社會的連結。美國進出口銀行（U.S. EXIM）與非洲進出口銀行（Afreximbank）於2022年12月時簽署合作備忘錄（MOU），注入5億美元促進美非離散群體間的貿易與商業合作。[29] 美方於2022年12月13日與剛果民主共和國（Democratic Republic of Congo）啟動貿易、科技援助與電動車產業供應鏈之合作。[30] 華盛頓更於峰會期間與非洲國家舉辦首屆「美非太空論壇」（US-Africa Space Forum）。[31]
為確保峰會期間的承諾確切落實，拜登政府特別設立「美非領袖峰會執行特別總統代表」（Special Presidential Representative for U.S.-Africa Leaders Summit Implementation），邀請資深外交官卡森（Johnnie Carson）擔任專職，調和鼎鼐跨部門事務，實現峰會目標。[32] 「美非領袖峰會」中呈現出橫跨外交、認同政治、金融、科技等跨部門綜合性政策框架，反映出拜登政府的對非洲戰略已轉向「全政府途徑」。美中在非洲的影響力競逐，正式展開。
[1]“U.S.-Africa Leaders Summit,” U.S. Department of State, December 28, 2022, https://www.state.gov/africasummit/.
[2]同註1。
[3]“Remarks by President Biden at the U.S.-Africa Summit Leaders Session on Partnering on the African Union’s Agenda 2063,” The White House, December 15, 2022, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/speeches-remarks/2022/12/15/remarks-by-president-biden-at-the-u-s-africa-summit-leaders-session-on-partnering-on-the-african-unions-agenda-2063/.
[4]同註3。
[5]同註3。
[6]“Secretary Antony J. Blinken at the U.S.-Africa Leaders Summit Foreign Ministers Dinner,” U.S. Department of State, December 14, 2022, https://www.state.gov/secretary-antony-j-blinken-at-the-u-s-africa-leaders-summit-foreign-ministers-dinner/.
[7]“Remarks by National Security Advisor Ambassador John R. Bolton on the Trump Administration’s New Africa Strategy,” The White House, December 13, 2018, https://trumpwhitehouse.archives.gov/briefings-statements/remarks-national-security-advisor-ambassador-john-r-bolton-trump-administrations-new-africa-strategy/; Dion Nissenbaum, “U.S. to Africa: Pick Either US or China and Russia, Not Both,” The Wall Street Journal, December 13, 2018, https://www.wsj.com/articles/u-s-to-declare-russia-china-national-security-threats-in-africa-11544704321.
[8]Grant T. Harris, “Trump’s Africa Policy Is Destined for Failure,” Foreign Affairs, December 21, 2018, https://www.foreignaffairs.com/articles/africa/2018-12-21/trumps-africa-policy-destined-failure.
[9] Gyude Moore, “A New Cold War Is Coming. Africa Should Not Pick Sides,” Mail & Guardian Online, August 21, 2020, https://mg.co.za/africa/2020-08-21-a-new-cold-war-is-coming-africa-should-not-pick-sides/.
[10]“Semafor Africa Summit Exchange Interview with President Kagame,” YouTube, December 15, 2022, https://www.youtube.com/watch?v=GLnslHMFEV4.
[11]“US Commits $55 Billion to Africa over Next Three Years: White House,” RFI, December 13, 2022, https://www.rfi.fr/en/africa/20221213-us-commits-55-billion-to-africa-over-next-three-years-white-house.
[12]同註11。
[13]“U.S.-Africa Leaders Summit: Strengthening Partnerships to Meet Shared Priorities,” The White House, December 15, 2022, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2022/12/15/u-s-africa-leaders-summit-strengthening-partnerships-to-meet-shared-priorities/.
[14]Aloysius Uche Ordu and Danielle Resnick, “After the US-Africa Leaders Summit, the US must Ensure Accountability and Strengthen Coordination,” Brookings, December 23, 2022, https://www.brookings.edu/blog/africa-in-focus/2022/12/23/after-the-summit-the-us-must-ensure-accountability-and-strengthen-coordination/.
[15]“Trump’s Foreign Policy Ignores Africa,” Energy’s Capital and Power, May 22, 2018, https://energycapitalpower.com/trumps-foreign-policy-ignores-africa/.
[16]“U.S.-Africa Leaders Summit: Strengthening Partnerships to Meet Shared Priorities,” The White House, December 15, 2022, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2022/12/15/u-s-africa-leaders-summit-strengthening-partnerships-to-meet-shared-priorities/.
[17]Fatima Hussein, “Treasury Secretary Janet Yellen to Visit Sub-Saharan Africa,” AP, December 17, 2022, https://apnews.com/article/biden-africa-business-china-janet-yellen-9ef83a38e961205c96260dddbb1de5a6.
[18]“U.S.-Africa Leaders Summit: Strengthening Partnerships to Meet Shared Priorities,” The White House, December 15, 2022, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2022/12/15/u-s-africa-leaders-summit-strengthening-partnerships-to-meet-shared-priorities/.
[19]“The African Continental Free Trade Area,” The World Bank, July 27, 2020, https://www.worldbank.org/en/topic/trade/publication/the-african-continental-free-trade-area.
[20]“Free Trade Deal Boosts Africa's Economic Development,” The World Bank, June 30, 2022, https://www.worldbank.org/en/topic/trade/publication/free-trade-deal-boosts-africa-economic-development.
[21]“Why the G20 Needs African Union as a Member,” The Africa Report, July 29, 2022, https://www.theafricareport.com/226417/why-the-g20-needs-african-union-as-a-member/.
[22]“Japan Backs African Union Entry to G20, PM Kishida Says,” Reuters, December 19, 2022, https://www.reuters.com/world/japan-backs-african-union-entry-g20-pm-kishida-says-2022-12-19/.
[23]Abhishek Mishra, “Why India Should Support Greater African Representation under Its G20 Presidency,” First Post, August 25, 2022, https://www.firstpost.com/opinion/why-india-should-support-greater-african-representation-under-its-g20-presidency-11109621.html.
[24]“Watch: India, Africa Must Respond Together to Uncertain World, Says EAM S Jaishankar,” The Economic Times, May 18, 2022, https://economictimes.indiatimes.com/news/india/watch-india-africa-must-respond-together-to-uncertain-world-says-eam-s-jaishankar/videoshow/91640978.cms.
[25] “France Insists African Union Should Have a Seat at the G20 Table,” RFI, November 16, 2022, https://www.rfi.fr/en/international/20221116-african-union-should-have-a-seat-at-the-g20-table-france-insists.
[26]“Interim National Security Strategic Guidance,” The White House, March 2021, https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2021/03/NSC-1v2.pdf.
[27]Valerie Volcovici, “Explainer: How Biden Could Use His Whole Government to Take on Climate Change,” Reuters, January 20, 2021, https://www.reuters.com/article/us-usa-biden-climate-policy-explainer-idUSKBN29O260; “FACT SHEET: President Biden to Sign Executive Order on Ensuring Responsible Development of Digital Assets,” The White House, March 9, 2022, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2022/03/09/fact-sheet-president-biden-to-sign-executive-order-on-ensuring-responsible-innovation-in-digital-assets/.
[28]“US Creates Advisory Council on African Diaspora Engagement,” VOA, December 13, 2022, https://www.voaafrica.com/a/u-s-sets-up-advisory-council-on-africa-diaspora-engagement/6875096.html.
[29]“Afreximbank And U.S EXIM Sign a US$500 Million MOU,” Afreximbank, December 20, 2022, https://www.afreximbank.com/afreximbank-and-u-s-exim-sign-a-us500-million-mou/.
[30]“Secretary Blinken at an MOU Signing with Democratic Republic of the Congo Vice Prime Minister and Foreign Minister Christophe Lutundula and Zambian Foreign Minister Stanley Kakubo,” U.S. Department of State, December 13, 2022, https://www.state.gov/secretary-blinken-at-an-mou-signing-with-democratic-republic-of-the-congo-vice-prime-minister-and-foreign-minister-christophe-lutundula-and-zambian-foreign-minister-stanley-kakubo/.
[31]“Excerpt from US-Africa Space Forum,” Space in Africa, December 14, 2022, https://africanews.space/excerpt-from-us-africa-space-forum/.
[32] “Statement: Special Presidential Representative for U.S.-Africa Leaders Summit Implementation,” The White House, December 15, 2022, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2022/12/15/statement-special-presidential-representative-for-u-s-africa-leaders-summit-implementation/.
#國際情勢 #印太區域

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