中國私營保安公司的發展現況
2023.04.17
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壹、新聞重點
資深研究員蘇漢金（Sergey Sukhankin）於2023年1月3日在華府詹姆斯敦基金會（The Jamestown Foundation）網站發表一篇名為《剖析中國私營安全承包產業》（An Anatomy of the Chinese Private Security Contracting Industry）研究報告，主旨是透過歷史轉型的視角來分析中國私營保安公司行業目前的發展，包括論述該產業與解放軍的關係，以及其在國內外的市場中的優勢、弱點、機會與威脅。
在這篇文章中，作者指出，自2013年中國推動「一帶一路」倡議以來，中國的私營保安產業發展迅速，這是因為中國希望在海外資源豐富但不穩定之地區保護中國企業資產、人員和公民的安全。同時，作者也指出，儘管中國私營保安產業的業務範圍相當廣泛，包括：保安服務、勞務派遣、消防安全、科技防範、海外安保等，該產業的僱用人員整體數量超越全球同行，但其訓練水準、專業化程度和雇傭價格仍然較西方低，這是由於中國政治體制以黨領政、黨指揮槍，以及缺乏專業訓練和國外經驗等因素所致。
作者認為，短期內中國私營保安公司不太可能發展成如西方一般成熟的私營保安和軍事雇傭公司，並在技能和能力方面與西方同行相匹敵。隨著中國「一帶一路」建設項目的海外拓展，為減輕國營企業風險，中方快速發展私營保安行業是可預期的，然而仍需有完整立法規範該產業，以及調整黨掌控一切的壟斷性結構。[1]
貳、安全意涵
從歷史的角度，中國私營保安產業的發展主要是始於古代中國宋代並蓬勃發展於元明清三個時代，該產業當時被稱為「鏢局」，因為這幾個中國朝代的國內外經貿活動相當繁榮，而鏢局主要任務就是為商人或官方提供武裝護送以及確保貨物和財產安全相關的約僱服務。[2] 近代中國在1980年代進行改革開放之後，北京開始對經濟管制放鬆，使得中國國內經濟與對外貿易快速成長，因此私人保安產業始逐漸興起，在1984年的深圳（中國第一個經濟特區）因此出現首個由公安局主導成立私營保安公司，名為「保安服務公司」。[3]
近二十多年來，為求經貿穩定發展並與世界接軌，中國於1999年在「新重商主義」邏輯上開始推動「走出去戰略」，[4] 在企業走出去的過程中，卻遭遇到了非傳統安全風險，像是在2001至2017年間，在「一帶一路」沿線60多國發生近7萬7千起恐怖襲擊，其中約8千6百件是針對企業。在海外的中國企業主要面臨綁架和襲擊兩種威脅，而最常成為目標的人員大多受僱於與石油開採、建築和採礦相關的企業。[5] 美國學者艾立信（Andrew Erickson）與柯林斯（Gabe Collins）觀察到，2004年有11名中國工人在阿富汗被殺害，[6] 以及2010年巴基斯坦恐怖份子攻擊中國企業在瓜達爾投資興建的旅館。[7] 這兩起事件在一定程度上都刺激著中國私營保安產業的發展。
中國在2009年9月頒布《保安服務管理條例》後，[8] 私營保安公司經營「保安服務」與「武裝護送」任務才合法化。在2012年3月，中國政協會議第11屆第5次會議中，更討論到為了保護海外利益所以需要進一步發展中國自己的專業私營保安產業，並提出呼籲要效法美國「黑水公司」（Blackwater Worldwide/ Blackwater USA）的營運型態。雖然中國當局企圖積極發展私營保安產業，但基於中國威權體制、對私營企業監控、民間缺乏專業訓練，以及對武器嚴格管制等因素，使得私營保安產業發展仍有侷限而無法與西方媲美。近期中國私營保安行業發展的安全意涵，扼要分析如下：
一、因應國內外非傳統威脅風險
儘管在現今中國政治制度中，公共和私人領域仍往往難以區分，但近年來中國允許私人安全承包行業快速發展的明顯因素主要是，以滿足國內外公共利益和私人經營利益的相關需求。讓私人保安行業持續發展不僅可以降低公安部門的維安成本支出，還能應對國內潛在犯罪行為的威脅（搶劫、暴亂、衝突），也能有效應對海外的可能安全風險（極端主義、恐怖主義、種族衝突、分裂主義和反華主義）。[9]由於中國當局無法在海外使用武裝部隊保護國有企業資產、人員或公民，因為北京在中國境外（特別是在「一帶一路」涉及的國家）沒有司法管轄權。因此，與中國官方和私營保安公司達成合作協議是一種解決方案，它可以讓該私營保安公司提供必要的安全服務，並避免國際社會產生「中國威脅」的疑慮。[10]
二、利用私營保安公司收集情資
中國讓私營保安產業發展的另一個隱性因素是，為確保中國推廣「一帶一路」倡議的地緣政治與經貿利益，中國可以藉操作私營保安公司來對「一帶一路」沿線國家的相關人事物進行監視和情報收集。在目前美中戰略競爭白熱化的當下，這正是中國在具有重要戰略意義的地區擴大「戰略存在」（strategic presence）之基本要素，例如：正在進行「一帶一路」基礎建設項目的中亞、中東、非洲、南美洲以及南太等地區。[11] 值得注意的是，習近平在2016年進行的軍事改革，對於中國私營保安產業發展有相當顯著的影響。這次軍事改革下的裁軍，讓許多前解放軍人員轉型到私營保安產業，為這個產業帶來了大量的軍方人才和資源。如同《美國之音》（VOA）記者柯斯賈林（Asim Kashgarian）指出，該次軍改下的裁軍將許多解放軍人員推向了這個高達每年數十億人民幣的私營保安產業。[12]
參、趨勢研判
中國私營保安產業是一個相當複雜，且許多方面仍處於發展階段的行業。雖然北京並未公開該產業目前規模的實際統計數據，從蘇漢金的研究報告資料可知，中國在2018年私營保安公司的註冊數量約為5千間，聘僱超過約430萬名保安人員，其中只有20個公司（共聘僱約3千2百名員工）提供國際服務。從2022年開始的評估數據顯示，這些私營保安公司數量已急遽增加，甚至已經高達約7千間公司。[13] 總體來看，這些公司的成員組成相當倚賴聘僱來自其國內不同背景的解放軍人員，甚至將這個條件視為入行的優先標準。[14] 就海外的中國國營企業或公司而言，主要仍是以聘用中國私營保安公司為主，因為「選擇聘用中國人是北京自上而下的決定，在不受第三國干預的情況下自行處理安全業務」。[15] 關於中國私營保安產業的發展趨勢，以下兩項值得關注：
一、從國內本土產業向國際化產業方向轉型
中國私營保安公司大致上可分為四大類：（一）一般的保安公司；（二）人力資源安全管理和後勤武裝保安公司；（三）國有企業集團與國外保安合作的保安公司；（四）中國官方與大型跨國國營企業合作的保安公司等。其中以第三、四類具有官方（國防部與外交部）色彩與國際化背景的公司最值得觀察。由於中國經濟影響力正不斷地向外擴張且扎根的現象，隨之而來的是中國私營保安產業在官方支持下開始顯示出轉型的跡象。根據奧杜諾（Alessandro Arduino）的觀察，這現象反映在「中國私營保安公司正企圖從國內市級運營的地方安全企業，轉型到能夠在高風險地區開展業務的國際公司。」[16] 在海洋方面，北京為了確保國際航道安全，除了在重要航線部署海軍與海警之外，參與的私營安保公司正在逐漸增加。目前得知有中國國企與幾家中國私營安保公司合作加入海上保安行列，例如：華信保安服務、中軍軍弘保安集團「海衛隊」、漢威國際保安服務、中國安保科技集團、華新眾安等。[17]
二、利用私營保安公司支援聯合國安全行動
儘管在中國「一帶一路」沿線國家中，不乏有資源豐富但不穩定的政權，但這些國家都是中國地緣戰略與經濟利益範圍的一部分。蘇漢金觀察到，北京正試圖利用私營保安公司支持聯合國在政權不穩定國家執行的相關維合任務，藉此支持聯合國任務以樹立「負責任大國」的形象。[18] 再者，若中國私營保安公司在聯合國授權下執行保護任務，不但可以有正當理由與解放軍建立聯繫並獲得相關軍備資源，還可以累積國際合作經驗以擴大在國際上的營運範圍。雖然這是中國私營保安產業正朝國際化發展的一個趨勢，然而該產業在中國的根本問題仍就是「黨指揮槍」以及國際社會對中國當局的不信任，這不僅影響該保安產業在國際市場（可能是政府、企業組織或個人）上的競爭力，也限制了中國私營保安公司可以向國際提供安全服務的範圍。因此，未來中國私營保安產業能否順利「走出去」？又是否可能與「海外警察局」結合以執行官方任務？[19] 此議題仍需要持續觀察。
[1]Sergey Sukhankin, “An Anatomy of the Chinese Private Security Contracting Industry,” The Jamestown Foundation, January 3, 2023, https://jamestown.org/program/an-anatomy-of-the-chinese-private-security-contracting-industry/.
[2]陳寶良，〈中國古代鏢局的起源與興盛：兼及標兵與鏢局之關係〉，《西南大學學報》，第5期，2014年，頁105-118。
[3] Ibid.
[4]鄭又平、林彥志，〈中國「走出去戰略」之分析：跨世紀中國經濟的轉變〉，《展望與探索》，第6卷第8期，2008年8月，頁45-62；王太，〈中共實施『走出去』戰略之發展與成效〉，《中共研究》，第6卷第7期，2002年7月，頁24。
[5]Sergey Sukhankin, “Chinese Private Security Contractors: New Trends and Future Prospects,” China Brief, Vol. 20, Iss. 9, May 15, 2020, https://jamestown.org/program/chinese-private-security-contractors-new-trends-and-future-prospects/.
[6]Andrew Erickson & Gabe Collins, “Enter China’s Security Firms,” The Diplomat, February 21, 2012, https://thediplomat.com/2012/02/enter-chinas-security-firms/.
[7]“Pakistan Attack: Gunmen Storm Five-star Hotel in Balochistan,” BBC, May 12, 2019, https://www.bbc.com/news/world-asia-48238759.
[8]《保安服務管理條例》，中國國務院令第564號，2009年9月28日國務院第82次常務會議通過公佈，2010年1月1日施行，http://www.gov.cn/zwgk/2009-10/19/content_1443395.htm。
[9]Alessandro Arduino, “China’s Belt and Road Initiative Security Needs: The Evolution of Chinese Private Security Companies,” Think-Asia, ADB Institute; RSIS Working Paper, No. 306., August 29, 2017, https://think-asia.org/handle/11540/7749.
[10]Ross Babbage, “Organized Crime on the Belt and Road,” China Brief, Vol. 22, Iss. 6, March 25, 2022, https://jamestown.org/program/organized-crime-on-the-belt-and-road/.
[11]Sukhankin, “An Anatomy of the Chinese Private Security Contracting Industry,” op cit.
[12]Asim Kashgarian, “Analysts: Beijing Behind Rise of Chinese Private Security Companies Worldwide,” VOA, November 17, 2021, https://www.voanews.com/a/analysts-beijing-behind-rise-of-chinese-private-security-companies-worldwide-/6317444.html.
[13]Sukhankin, “An Anatomy of the Chinese Private Security Contracting Industry,” op cit.
[14]李明，〈中國私營安保公司海外擴張，專家：很多曾是中共軍人〉，《新唐人電視台》，2021年11月25日，https://www.ntdtv.com/b5/2021/11/24/a103276942.html。
[15]李明，同前註。
[16]Alessandro Arduino, “China’s Private Army: Protecting the New Silk Road,” The Diplomat, March 20, 2018, https://thediplomat.com/2018/03/chinas-private-army-protecting-the-new-silk-road/.
[17] Sukhankin, “An Anatomy of the Chinese Private Security Contracting Industry,” op cit.
[18]Sergey Sukhankin, “The Contemporary Global ‘Security for Hire’ Industry: An Overview,” The Jamestown Foundation, October 14, 2022, https://jamestown.org/program/the-contemporary-global-security-for-hire-industry-an-overview/.
[19] 黃恩浩，〈中國公安部廣設「海外警察局」之觀察〉，《國防安全雙週報》，第67期，2022年11月18日，頁75-80。https://indsr.org.tw/uploads/indsr/files/202211/ac827714-2315-4de6-be7d-064f1d4f595e.pdf。