美中的海底電纜爭奪戰：鹿死誰手？
2023.04.17
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壹、新聞重點
根據美國《路透社》（Reuter）2023年3月24日報導，美國海底電纜供應商SubCom擊敗原本出價較便宜的中國「華海通信」（HMN International），拿下由新加坡到法國的「東南亞—中東—西歐六號光纜」（South East Asia–Middle East–Western Europe 6,簡稱SeaMeWe-6）的國際招標，2月已開始鋪設纜線，該線總長1.92萬公里，中途分別連接馬來西亞、孟加拉、印度、斯里蘭卡、馬爾地夫、巴基斯坦、吉布地、沙烏地阿拉伯、埃及、希臘及義大利等國（如圖），行經三個海域及印度洋，預計2025年完成。[1]
圖、SeaMeWe-6海底電纜規劃路線圖
資料來源：“EA-ME-WE 6”, SubmarineNetworks, https://www.submarinenetworks.com/en/systems/asia-europe-africa/smw6。
貳、安全意涵
一、美國為避免海底通訊威脅加大防堵中國
揆諸目前國際資訊傳輸逾9成須依靠海底電纜，而海底電纜就是讓資料順暢流動的「血管」。根據電信研究機構通訊地理（TeleGeography）數據顯示，目前全球有超過400條電纜沿著海底運行，承載95%以上國際網路流量，[2] 掌握海底電纜相當於掌握全球數據的傳輸通路。因此，近年美國科技巨頭Google、臉書母公司Meta、亞馬遜（Amazon）都在搶建海底電纜，在過去五年中已經在海纜建設上花費超過15億美元。[3]
適值中美科技戰角力升溫氛圍下，海底電纜已成為數位關鍵基礎設施的核心。鑒於海纜中可傳輸包括電子郵件、銀行交易到軍事機密的所有數據內容，易在傳輸過程中受到破壞攻擊和間諜活動，美國考量海底電纜遭受潛在攻擊，可能導致通信中斷或機密資料被攔截，為預防中方截取美方數據和通訊風險，美國過去4年在亞太地區以多種方式介入6宗海底電纜交易，避免直接連接香港到美國領土。這顯示美國重挫與阻止中資企業承建或營運牽涉美國戰略利益的海纜項目，已然是勢在必行。
二、中國管制周邊海域企圖鞏固海纜布局
中國「華海通信」（HMN International）的前身為2008年成立的華為子公司「華為海洋網路」（Huawei Marine Networks），負責海纜的鋪設與維修，是全球第四大海底電纜工程包商，僅次美國SubCom、日本電氣公司（NEC）和法國阿爾卡特海底網路公司（Alcatel Submarine Networks）。2019年因川普政府對華為的相關企業封鎖與抵制，華為將其持有「華為海洋」的51%股權轉讓給中國另一最大電力和光纖網路製造商之一「江蘇亨通光電」（Jiangsu Hengtong Optic-Electric），而後遂於2020年改名為「華海通信」。
「華海通信」受惠於中共官方大力支持與巨額補貼，尤其來自三大國有電信營運商（中國移動、中國電信、中國聯通），透過政商合作，降低製造和鋪設海纜成本，掠奪性的定價策略促使得標件數取得大幅進展，2022年已完成鋪設連接巴基斯坦、東非和歐洲的名為「PEACE」（Pakistan & East Africa Connecting Europe, 簡稱PEACE）海底電纜，展現擴張海纜版圖野心。
另一方面，中國以拖延審核等刁難手段，阻礙各國在南海範圍的通訊海纜項目的鋪設維修，迫使企業須繞道而行避開南海。[4] 鑒於南海作為連接非洲、歐亞大陸南部及西部最有效的電纜路徑，中國宣稱整個南海為其「專屬經濟區」（Exclusive Economic Zone, EEZ），意圖強化掌控該區水下活動的主權並投射影響力，必要時能在他國申請通過南海授權許可充當談判籌碼，藉此在國際海洋通訊領域搶得一席之地。
參、趨勢研判
一、美國開展團隊合作拉起對中海纜戰線
鑑於美國將清潔海纜納入「乾淨網路」（Clean Network）倡議的一環，2020年美國聯邦通訊委員會（Federal Communications Commission, FCC）對電纜著陸許可證進行增修，申請者10%或以上的直接或間接股權、表決權、控制權亦需為美國公民或在美國之公司組織或機構，[5] 旨在加強投資限制，確保敵對國家無法竄改或攔截海纜所乘載的通訊內容。
近年美國逐漸將「實體清單」（Entity List）制裁目標轉向光纖電纜領域，2021年12月已將中國的「華海通信」、「江蘇亨通光電」、「江蘇亨通海洋光網系統」（Jiangsu Hengtong Marine Cable Systems）、「中天海纜」（Zhongtian Technology Submarine Cable）等相關重點企業納入出口管制清單。[6] 各國電信業者為避免與中國合作後遭受「二級制裁」（secondary sanctions）的無妄之災與後續產生的風險損失，以及展望美國龐大的潛在商機與客戶，棄「中」選「美」將係趨利避害的必然選擇。
海底電纜鋪設涉及深海領域的水下通訊等多項高科技技術，產業鏈亟需龐大的資金投入和人力技術經驗支持，故而國際海纜建設模式往往採取多國合作模式，共同協商、出資建設。美國目前亦積極聯合日本共同發揮渠等企業優勢，在技術和市場方面壓制中國發展，未來雙方可能在美國主導下達成高度共識，設置提高海纜招標的准入門檻，以達到對中國企業技術封鎖和國際供應鏈隔離的效果。
二、陸企海纜標案計畫恐面臨不斷夭折
回顧中國2016年公布的「十三五規劃」第25章第1節提出：「建立暢通的國際通信設施，優化國際通信網絡佈局，完善跨境陸海纜基礎設施」，[7] 故而目標指向建設中國—阿拉伯國家等網上絲綢之路，加快建設中國—東協資訊港口等項目。至2017年6月，中國國家發改委、國家海洋局公布的《「一帶一路」建設海上合作設想》特別指出「推動共同規劃建設海底光纜項目，提高國際通信互聯互通水準」，[8] 結合同年習近平首次正式提出「數字絲綢之路」概念，海纜項目成為中國拓展數位基礎建設的重要一環。
中國大力扶持受青睞的國內海纜企業，提供廠商巨額補貼，有助渠等在國際市場削價競爭。至2018年，成立僅10年的「華為海洋網路」全球市占率已逾20%。[9] 此次「華海通信」原先以5億美元出價標售SeaMeWe-6工程，較SubCom所提交價格便宜約1/3。惟近年西方國家對於中國的惡意攻擊和間諜竊聽等安全隱患已增強警戒，致使中國推行的海纜方案遭受挫敗。2020年智利放棄中國海纜建設方案轉而採用日本提案、[10] 2021年低價搶標太平洋三島國（諾魯、密克羅尼西亞、吉里巴斯）海底光纜標案無效，[11] 顯示中國採取針對東協、非洲、南美等新興市場，誘以低成本、高質量網路服務，試圖提高其國際海纜市占率，已非無往不利，預判中國後續在海纜競標領域恐將遭遇更多阻礙。
[1]Joe Brock, “U.S. and China Wage War beneath the Waves – Over Internet Cables,” Reuters, March 24, 2023, https://www.reuters.com/investigates/special-report/us-china-tech-cables/.
[2]同註1。
[3]〈谷歌、微軟、臉書：雲戰爭與海底電纜 科技巨頭搶佔先機〉，《BBC中文網》，2021年5月26日，https://www.bbc.com/zhongwen/trad/business-57239673。
[4]Anna Gross, Alexandra Heal, Demetri Sevastopulo, Kathrin Hille and Mercedes Ruehl, “China Exerts Control over Internet Cable Projects in South China Sea,” The Financial Times, March 14, 2023, https://www.ft.com/content/89bc954d-64ed-4d80-bb8f-9f1852ec4eb1.
[5]“FCC Formalizes Foreign Investment Review Process,” Covington Alert, October 1, 2020, https://www.cov.com/en/news-and-insights/insights/2020/10/fcc-formalizes-foreign-investment-review-process.
[6] “Addition of Certain Entities to the Entity List and Revision of an Entry on the Entity List,” Federal Register, December 17, 2021, https://www.federalregister.gov/documents/2021/12/17/2021-27406/addition-of-certain-entities-to-the-entity-list-and-revision-of-an-entry-on-the-entity-list.
[7]〈中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要〉，《新華社》，2016年3月17日， http://www.gov.cn/xinwen/2016-03/17/content_5054992.htm。
[8]〈「一帶一路」建設海上合作設想〉，《中國共產黨新聞網》，2017年6月20日，http://cpc.people.com.cn/BIG5/n1/2017/0620/c64387-29351311.html。
[9]劉泰、王文躍、李婷婷，〈日本政府海纜扶持政策對我國海纜產業的影響分析〉，《中國信息通信研究院》，2020年5月6日，http://www.caict.ac.cn/kxyj/caictgd/202005/t20200506_280818.htm。
[10]〈智利跨太平洋海底光纜項目採用日本方案〉，《日經中文網》，2020年7月29日，https://zh.cn.nikkei.com/industry/itelectric-appliance/41460-2020-07-29-09-39-33.html。
[11] “Bids by Chinese and Other Companies for Pacific Cable No Longer Valid,” Nikkei, March 18, 2021, https://asia.nikkei.com/Politics/International-relations/Bids-by-Chinese-and-other-companies-for-Pacific-cable-no-longer-valid.