深耕軍民通用產業強化補給韌性
2023.04.17
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壹、新聞重點
華府智庫戰爭研究所（Institute for the Study of War, ISW）3月19日發布一份俄烏戰爭分析報告指出，近期俄羅斯在整個戰區的進攻行動有所放緩，可能是因為俄羅斯在Vuhledar附近的重大損失，嚴重抑制了俄羅斯軍隊在頓涅茨克州的進攻行動能力，而轉用兵力，使得頓巴斯的春季攻勢接近高點。[1] 俄羅斯在2月份的戰場上付出了數千名士兵和重要裝備損失的代價，卻僅將其在烏克蘭的領土擴大不到0.04%，3月份也沒有取得任何顯著進展。英國國防部表示，俄羅斯進展甚微的原因之一是由於彈藥短缺。俄羅斯總統普欽體認到國防工業製造能力是當前消耗戰中的一個關鍵弱點，3月3日即已下令貿易和工業部繞過未能達成生產目標的國防工業管理階層，直接指揮其軍事工業綜合體。[2] 烏克蘭前線也同樣面臨在西方援助未能及時抵達的彈藥短缺情況，3月25日烏克蘭總統澤連斯基表示，預期的反攻現在不可能發生，因為仍然缺乏必要的武器、裝備和彈藥。[3]
貳、安全意涵
一、戰時軍需補給時效具關鍵影響
美國戰略與國際研究中心（CSIS）系列兵棋推演的結果顯示，在臺灣周遭與中共解放軍衝突的情況下，美國可能在一周內耗盡遠程精確導引彈藥等部分常規彈藥，使美軍面臨難以維持一場持久衝突的難題，而彈藥不足亦可能降低對中共的嚇阻力。[4] 儘管俄烏戰爭凸顯美國仍是全球民主陣營的最大軍火庫，但在美國等國家持續支援下，烏克蘭仍因持久的消耗戰，造成武器系統裝備大量損耗與彈藥快速消耗，而面臨補給未能及時支援戰場前線部隊的問題。美國已承認其對外軍售（Foreign Military Sales, FMS）和國際武器貿易法規（International Traffic in Arms Regulations, ITAR）對於戰時及時支援主要盟國和合作夥伴武器系統裝備與彈藥需求的能力已不符所需，[5] 為此美國國防部成立「Tiger Team」專案小組尋求解決方案。[6] 國防工業動員可能需要數年時間才能生產和交付足夠數量的關鍵武器系統和彈藥，如要進行生產設施建構和資本設備投資，則可能需要更長的時間來完成。在和平時期冗長的生產與交付時程雖然可控，但在充滿突發變數的戰爭環境中卻不易管理掌控。如果平時在常規武器系統和彈藥方面的投資不足，戰時前線部隊就可能會面臨巧婦難為無米之炊的困境，甚至可能導致戰事逆轉的負面結果。
二、「軍民通用」為國防產業體系穩固發展關鍵
基於前述官僚組織結構僵化導致國防產業供需失調的原因，美國國防部的採購系統正在尋求為國防產業界創造激勵措施，以促使業界能加大投資提升關鍵武器系統庫存。與俄羅斯、中共等極權國家的國有化國防產業不同，自由民主國家國防產業需要在足夠的國內外需求下，追求企業經營投資最佳成本效益，以維繫企業持續運營發展。台灣所處的國防產業經營環境受限於外部因素與企業規模，國防產業市場化經營挑戰高。「國防自主化」的戰略指導的確為台灣國防產業的發展擘畫了願景，當前的國防建設投資規劃也為業界注入了動能，但必須關注的是企業經營本質仍是在於追求穩定可控的收益，在市場經營環境限制因素下，政府可鼓勵與支持國防產業在投入資源研發時即將「軍民通用」納入考量，建立「軍民通用國防產業體系」，利用擴大市場規模以增加經營彈性來因應需求環境的變動。如此企業能掌握發展「軍民通用」戰略契機，建構與維繫國防產業關鍵技術、產能、人力等永續發展經營基礎。軍民通用實為國防產業體系穩固發展關鍵要素。
參、趨勢研判
一、「友岸外包」是擴大國防產業能力與市場的下一步
「友岸外包」（Friend-shoring）出自2022年4月美國財政部長葉倫（Janet Yellen）在華府智庫大西洋理事會的演說，主張轉移美國供應鏈至可信賴的國家，與美國共享全球經濟運作規則和價值觀，深化建立貿易夥伴關係，創建更多的聯合生產設施，並尋找盟友支援的機會。[7] 聯合生產設施可以帶來多種好處，包括強化盟友和夥伴關係，增加規模經濟以及支持美國的產業基礎。美國國防產業「友岸外包」的例子，包括與波蘭合作的M142高機動性多管火箭系統（M142 High Mobility Artillery Rocket System, HIMARS），與澳大利亞合作的精準打擊飛彈（Precision-strike Missiles, PrSM），與挪威合作的海軍打擊飛彈（NSM)，以及日本和澳大利亞合作的標準6型區域防空飛彈（SM-6）和戰斧巡弋飛彈（Tomahawk Cruise Missile，BGM-109）的元件。台灣受限於海島環境補給不易，台灣以國防產業自主能力，從爭取在地聯合生產台灣國防有大量需求的武器系統與彈藥等零部件著手，擴大產業市場規模效益，長期目標爭取在台灣進行組裝與測試，期能縮短補給交貨時程，對強化國家安全韌性有所助益。
二、擴大「軍民通用技術」應用規模支持軍事應用持續發展
除了因應軍事需求外，充分利用民用市場限制少和市場規模大的特性，擴大「軍民通用技術」在民用市場的應用，可為企業增加經營韌性。企業在民用市場獲利的前提下，持續經營軍事應用技術的研製，軍事應用技術的創新回饋到民用市場產品應用開發，形成正向循環增加企業競爭優勢。這種向上螺旋模式的成功，除了企業經營者自身需擁有戰略遠見與勇氣投入資源外，更重要的是來自政府政策的持續激勵與官僚體系的有效支持。
[1] Karolina Hird, Grace Mappes, Riley Bailey, Kateryna Stepanenko, and Frederick W. Kagan, “Russian Offensive Campaign Assessment,” ISW, March 19, 2023, https://understandingwar.org/backgrounder/russian-offensive-campaign-assessment-march-20-2023.
[2]“Latest Defence Intelligence Update on the Situation in Ukraine,” Ministry of Defense UK, March 14, 2023, https://twitter.com/DefenceHQ/status/1635535592518828033?s=20.
[3]“Ukraine Updates: Russia Likely Shifting Focus from Bakhmut,” DW, Mrach 25, 2023, https://www.dw.com/en/ukraine-updates-russia-likely-shifting-focus-from-bakhmut/a-65120288.
[4] For an overview of the war games see Mark F. Cancian, Matthew Cancian, and Eric Heginbotham, “The First Battle of the Next War: Wargaming a Chinese Invasion of Taiwan,” Center for Strategic and International Studies, 2023, https://www.csis.org/analysis/first-battle-next-war-wargaming-chinese-invasion-taiwan; Also see Warren P. Strobel, “War Game Finds U.S., Taiwan Can Defend Against a Chinese Invasion,” Wall Street Journal, August 9, 2022, https://www.wsj.com/articles/war-game-finds-us-taiwan-can-defend-against-a-chinese-invasion-11660047804.
[5]Seth G. Jones, “Empty Bins in a Wartime Environment: The Challenge to the U.S. Defense Industrial Base,” Center for Strategic and International Studies, January 23, 2023, https://www.csis.org/analysis/empty-bins-wartime-environment-challenge-us-defense-industrial-base.
[6]“FMS Modernization: Major Changes Could Be Coming to DOD’s Outdated Weapons Transfer Program,” wiley, March 20, 2023, https://www.wiley.law/alert-FMS-Modernization-Major-Changes-Could-Be-Coming-to-DODs-Outdated-Weapons-Transfer-Program.
[7]Hung Tran, “Offensive Friendshoring and Deteriorating US-China Relations,” Atlantic Council, February 21, 2023, https://www.atlanticcouncil.org/content-series/future-of-tech-competition/offensive-friendshoring-and-deteriorating-us-china-relations/.