拜登政府友台之舉意在嚇阻中國
2021.11.12
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壹、新聞重點
2021年10月26日，美國國務卿布林肯（Antony Blinken）發表聲明，支持台灣參與聯合國體系。其論述著眼於全球正面臨複雜的議題，而台灣對這些議題及聯合國體系的相關工作，都可做出貢獻。支持台灣不只因台灣被排除在外的不公，更對全球有利。布林肯最後亦稱，支持台灣的參與「符合我們[美國]在《台灣關係法》、三個聯合公報和『六項保證』指導下的『一個中國』政策」。[1]
2021年10月26日，美國國務卿布林肯（Antony Blinken）發表聲明，支持台灣參與聯合國體系。其論述著眼於全球正面臨複雜的議題，而台灣對這些議題及聯合國體系的相關工作，都可做出貢獻。支持台灣不只因台灣被排除在外的不公，更對全球有利。布林肯最後亦稱，支持台灣的參與「符合我們[美國]在《台灣關係法》、三個聯合公報和『六項保證』指導下的『一個中國』政策」。
貳、安全意涵
一、美國以「一中政策」內涵對中傳遞嚇阻訊號
布林肯的聲明之背景是美中戰略競爭，特別是2021年8-9月間，美國撤離阿富汗而引起的可信度危機，以及中國近期加大對台灣的軍事恫嚇。該聲明公告之前，國務院亞太副助卿華自強（Rick Waters）於10月21日的智庫研討會上抨擊中國濫用聯合國大會第2758號決議；美國國務院亦曾幾度表示支持台灣有意義參與聯合國及其專門機構與相關組織，最近的一次則是10月23日國務院發言人辦公室的聲明。[2]凡此足見支持台灣參與聯合國體系之議，是經過計算的舉措。
從內容而言，布林肯的聲明與其說支持台灣，毋寧說是對中傳達訊息。這是因為該聲明缺乏具體目標與作為，例如美國將如何支持或鼓勵其他國家支持台灣，復因現實上台灣加入聯合國勢必面臨中國的否決，因此象徵意義大於實質意義。相對的，其表明支持台灣參與聯合國體系和美國的「一個中國政策」相容，方是重點。重申「一中政策」既向兩岸宣示美國無意變更現狀，更意味「一中政策」的內涵可有相當大的解釋空間。換言之，美國擁有如何在「一中政策」的框架內支持台灣的話語權，而這或將取決中國的對台舉措，例如是否持續武嚇台灣。以此來看，未明確提出支持台灣參加聯合國體系的目標與方式，具有為美中保留彈性空間的效果。若中國持續對台武嚇，美國可加大支持台灣國際參與的力度；若中國掌握美國的訊號而和緩兩岸關係，則台灣連年嘗試參與聯合國與其他國際組織而未果，也非太令人意外之事。中國人民大學國際關係學院教授金燦榮即稱，「美國試圖把台灣問題國際化，把它變成聯合國內的一個問題，希望藉此對中國形成某種牽制」。[3]
二、聯合國成為美中法律戰的標的
近年來中國銳意取得在國際組織的領導地位，例如在聯合國15個專門機構中，取得國際民航組織（International Civil Aviation Organization）、國際電信聯盟（International Telecommunication Union）、聯合國糧農組織（Food and Agriculture Organization）、聯合國工業發展組織（U.N. Industrial Development Organization）等4個機構的主席，並利用其政經影響力，在國際組織推動「帶路倡議」（Belt and Road Initiatives, BRI）、宣揚其主權與利益，與打壓台灣。隨著影響力與自信心的提升，中國開始否定民主國家宣揚的「以規則為基礎的國際秩序」（rules-based international order），如中共中央政治局委員與中央外事工作委員會辦公室主任楊潔篪即在2021年3月的美中阿拉斯加會談上，主張中國支持的是「以聯合國為中心的國際體系」。[4]
近年來中國銳意取得在國際組織的領導地位，例如在聯合國15個專門機構中，取得國際民航組織（International Civil Aviation Organization）、國際電信聯盟（International Telecommunication Union）、聯合國糧農組織（Food and Agriculture Organization）、聯合國工業發展組織（U.N. Industrial Development Organization）等4個機構的主席，並利用其政經影響力，在國際組織推動「帶路倡議」（Belt and Road Initiatives, BRI）、宣揚其主權與利益，與打壓台灣。隨著影響力與自信心的提升，中國開始否定民主國家宣揚的「以規則為基礎的國際秩序」（rules-based international order），如中共中央政治局委員與中央外事工作委員會辦公室主任楊潔篪即在2021年3月的美中阿拉斯加會談上，主張中國支持的是「以聯合國為中心的國際體系」。
參、趨勢研判
一、訊息的正確傳遞與誘因的提供為美國嚇阻成敗的關鍵
美國對中釋出其「一中政策」具彈性解釋空間的訊息、並挑戰中國代表台灣的法理基礎，可視為「跨領域嚇阻」（cross-domain deterrence）的展現。此一概念的核心主張，是一方可利用在一個領域的威脅手段，嚇阻其對手在其他領域的威脅行動，如宣稱若一國的衛星遭到駭侵，將以攻擊對手領土因應。[5]以此來看，在美中的強權競爭下，特別是面對中國在南海的擴張、東海的侵擾，與台海的文攻武嚇，美國選擇以政治與法律領域的威脅作為對中國的反制。
然而「跨領域嚇阻」在實踐上有其困難。其中之一，是如何使對手理解己方的行動是意在嚇阻而非升高情勢。華自強的批判與布林肯的主張公布後，中國外交體系、涉台部門與媒體的反應，幾乎是以批評謾罵居多。這固然是可預期的反應，也無法排除美中之間另循管道溝通，但就輿論氛圍來看，美中關係朝向更對立而非和緩的方向發展。在10月31日二十國集團（G20）的場邊會談中，布林肯與中國外交部長王毅就台灣議題仍是各說各話，即是例證之一。如何在嚇阻的同時提供對手降低緊張關係的誘因，是拜登政府需思考的議題。前美國國務院代理亞太助卿董雲裳（Susan Thornton）即主張，拜登政府應列出「抵制中國」的優先事項，並讓中國看到前景，雙方始有達成共識或協議的空間。[6]
二、台灣或漸具備「跨領域嚇阻」的條件
隨著國際局勢的變遷，台灣近來得到越來越多來自美國、歐盟及其成員國，與其他民主國家的支持。若此趨勢延續，使台灣和友台的國家、國際組織與個人等有更實質的關係與溝通管道，則台灣亦可思考如何透過協同國際支持，作為對中國的嚇阻策略。具體來說，台灣可在和友盟有良好溝通的前提下，協同操作「台灣受到的軍事與非軍事脅迫越高，國際友台援台的力道就越強」之訊息，提高中國脅迫行動須付出的政治與外交代價。當然，此舉有升高對立的風險，因此提供中國誘因以減低其發動各式威脅的可能，亦有必要。換言之，克制與某種程度的妥協，是進行嚇阻策略時必須考慮的要素。這樣的做法或被評為犧牲台灣的外交利益而向中國求全，惟若國際社會對台灣的外交支持終有其限制，加上台海的和平與穩定亦是各方的利益，未嘗不是可嘗試的做法。
[1] Antony J. Blinken, “Supporting Taiwan’s Participation in the UN System,” US Department of State, October 26, 2021, https://tinyurl.com/6brjbw83.
[2] Mark Magnier, “US official says Beijing’s block of Taiwan from United Nations harms international community,” South China Morning Post, October 22, 2021, https://tinyurl.com/v6j8cu77; Office of the Spokesperson, “U.S. – Taiwan Working Group Meeting on International Organizations (IO Talks),” US Department of State, October 23, 2021, https://tinyurl.com/4nxw8ppb.
[3] 小婷、李泠，〈金燦榮：在台灣問題上，美國軍方真沒勝利的把握〉，《觀察者》，2021年10月29日，https://tinyurl.com/4epdwbfz。
[4] Tung Cheng-Chia and Alan H. Yang, “How China Is Remaking the UN In Its Own Image,” The Diplomat, April 9, 2020, https://tinyurl.com/jb6znctk; Yaroslav Trofimov, Drew Hinshaw and Kate O’Keeffe, “How China Is Taking Over International Organizations, One Vote at a Time,” The Wall Street Journal, September 29, 2020, https://tinyurl.com/8tymrhuh; “How it happened: Transcript of the US-China opening remarks in Alaska,” Nikkei Asia, March 19, 2021, https://tinyurl.com/fjp8znbt.
[5] Tim Sweijs and Samo Zilincik, “Cross Domain Deterrence and Hybrid Conflict,” The Hague Centre for Strategic Studies, 2019, https://tinyurl.com/6k5xcxkf.
[6] 〈王毅會見美國國務卿布林肯〉，中華人民共和國外交部，2021年10月31日，https://tinyurl.com/3hzxhwbc；Susan Thornton, “This Is How Biden Can Get the Edge Over China,” New York Times, October 21, 2021, https://tinyurl.com/ew89cmaz.