從孟晚舟案看中美對抗下的司法外交戰役
2021.11.12
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壹、新聞重點
2021年9月24日，美國司法部 （Department of Justice, DOJ）宣布已與華為財務長孟晚舟就數項詐欺（fraud）等指控達成「緩起訴協議」（deferred prosecution agreement, DPA）。[1] 依據該協議的條款，美國司法部將撤回向加拿大引渡（extradition）孟晚舟的要求，孟晚舟也即刻被加拿大「無罪釋放」返回中國。隨後，中國也釋放被其拘禁超過一千天的加拿大公民兩位「麥可」：前外交官康明凱（Michael Spavor）與商人史派佛 （Michael Korvig），二者於2019年時因被指控涉嫌從事危害中國國家安全活動被捕，雖然中國聲稱這與孟晚舟事件並無關係。[2]
孟晚舟釋放後，美國與中國媒體皆稱此結果為自身的「勝利」，暫且為這場中國、美國以及加拿大司法、外交戰役中劃下休止符，並稍微緩解了中美加之間的緊張關係。若就孟晚舟釋放此一結果的「勝負」而言，至少短期來看，可說是中美加三贏的局面：美國取得了對華為訴訟所需之證據，中國在孟晚舟未認罪的狀況下協助其重獲自由，加拿大從一連串的引渡審判中從中脫身並確保了其國民的安全。然而就未來發展看來，國家間以司法外交手段遂行政治目的，可能造成國際間之不穩定並產生不良影響。
貳、安全意涵
一、孟晚舟引渡案件具高度政治性
自2018年中美貿易戰開打以來，華為一直是美國主要打擊對象； 美國時任總統川普（Donald Trump）在2019年更以國家安全為由，限制美國企業與華為合作，進而影響了全球晶片供應鏈，連我國台積電的訂單都受到了波及。[3] 孟晚舟事件即發生在中美貿易戰背景下。2018年12月1日，孟晚舟在加拿大因美國的引渡要求遭到加拿大警方逮捕，原因是其涉嫌違反美國制裁伊朗的禁令，被美國司法部指控數項詐欺與共謀詐欺（conspiracy to fraud）等罪行。惟此舉使人質疑美國是否以違反伊朗制裁禁令為藉口，實際上卻是為了打擊華為等中國科技行業發展，而刻意聯合加拿大「綁架」孟晚舟。
有疑問的是，既然所稱之犯罪事實都發生在美國，為何中國籍的孟晚舟，會因為發生在美國的犯罪在加拿大被逮捕？就國際法上刑事管轄權（jurisdiction）原則而言，美國為犯罪地點故有管轄權雖無疑義，但需要有被告才能進行審判程序。由於美國與中國之間並無引渡條約，加上國家原則上不引渡本國人至他國受審，美國無法向中國請求引渡孟晚舟。不過，美國與加拿大之間則有簽定引渡條約，[4] 且依據加拿大的《引渡法》（Extradition Act）之規定，若為引渡夥伴國（extradition partner）所提出的引渡請求，在符合雙重犯罪（double criminality）等要件下可將嫌疑人引渡至請求國受審。[5] 因美國得知孟晚舟會在加拿大轉機，故尋求加拿大協助，而加拿大也依此逮捕了孟晚舟。此外，由於孟晚舟主要是被控銀行詐欺（bank fraud）與電信詐欺（wire fraud）等罪名，在美加兩國皆是犯罪，故即使加拿大沒有對伊朗實施制裁，仍符合雙重犯罪原則，而可以被引渡。[6] 惟即使成功引渡，美國也僅能就詐欺等罪名審判孟晚舟。
二、美中協商：孟晚舟「認錯」不認罪的緩起訴協議
然而就在2021年9月加拿大法院對是否引渡孟晚舟一事裁決前夕，孟晚舟與美國司法部達成「緩起訴協議」，美國撤回引渡請求，在加拿大的引渡程序也就此終止。所謂的「緩起訴協議」，在美國指的是政府機構與涉及民事或刑事調查中的某企業或個人所簽之協議（惟與我國刑事訴訟法第253-2、253-3條之緩起訴規定並不相同）。「緩起訴協議」屬於檢察官的裁量權限，檢察官雖已起訴被告，但可能與被告協議，若被告在一定期限內遵守一定的條件與規定，將不進行後續訴訟。緩起訴協議多用於涉及法人之刑事犯罪，在美國，願意合作的企業通常會得到緩起訴協議，[7] 可避免被告企業因被控告而有巨大損失或影響商譽，並且協助司法調查之進行。若被告符合緩起訴協議的條款，政府會撤回起訴; 反之，若被告違反緩起訴協議的條款，政府將繼續起訴被告。[8]
緩起訴協議與認罪協商並不相同，被告毋須作出有罪與否的答辯，在本案中，孟晚舟自始自終亦未認罪。在經過漫長的緩起訴協商過程後，最後孟晚舟同意「認錯」，表示其為知情且自願地（knowingly and voluntarily）同意了美國司法部所提供之事實陳述（Statement of Facts）。孟晚舟表示在其擔任華為財務長期間，針對華為及其控制下的星通公司（Skycom）之間的關係向某金融機構（financial institution）做出重大不實（untrue）陳述，導致該機構所提供之服務違反美國對伊朗制裁的規定。[9]
不過，由於孟晚舟的緩起訴協議與美國司法部其他緩起訴協議有些許不同之處，特別是美國司法部罕見的並未加諸其他條件，例如罰款或再要求孟晚舟再提供其他文件，故多認為此結果極有可能是中美兩國介入協商，包括中國對加拿大施壓的結果。另外基於引渡案件的不確定性，美國與中國對結果都沒有一定的把握，故無論成功引渡與否，皆可能會更加劇中美關係裂痕。就司法資源運用而言，若真的成功引渡孟晚舟，美國司法部後續對華為之司法程序也不一定能順利進行，反而是孟晚舟對部分案件事實的「認錯」，對案件調查更為有利。
參、趨勢研判
一、美國藉由法律域外影響力達到外交手段案例將增加
美國近年對其民刑事管轄權的認定越來越廣泛，使得美國域外管轄的情況進而對全球都造成了影響。這主要是因為反恐戰爭與反洗錢所立的法律特性，例如《愛國者法》（Uniting and Strengthening America by Providing Appropriate Tools Required to Intercept and Obstruct Terrorism Act of 2001, ‘USA PATRIOT’） 以及為了打擊貪腐與犯罪組織，例如《反勒索及受賄組織法》（Racketeer Influenced and Corrupt Organizations Act, ‘RICO’）等法律使得美國國內法有域外適用的可能，加上美國與不少國家皆有簽訂引渡條約，而造成了他國必須配合其管轄權而執行逮捕進而引渡當事人，「外交事務訴訟」（foreign affairs prosecutions）甚至成為了美國對付他國的利器之一。[11]
美國這方面的「制裁」行動並不限於中國企業，只要有可能對美國利益造成威脅，美國便有可能以司法之名採取行動，故令人質疑美國背後目的在於維持美國在全球科技與技術之地位。例如在2013年，美國即是依《反海外貪腐法》（Foreign Corrupt Practices Act）起訴法國電力與運輸公司阿爾斯通（Alstom S.A.），並與其兩間美國子公司Alstom Power Inc.與Alstom Grid Inc.簽下緩起訴協議。[12] 阿爾斯通原本是法國工業中的領先企業，在電力、能源與交通領域等皆有先進發展技術。美國司法部表示，阿爾斯通承認，其透過各部門與員工支付賄款給政府官員，且假造與電力和運輸建設案有關之帳冊與紀錄，包括印尼、埃及、沙烏地阿拉伯、巴哈馬和台灣等國的國營事業。阿爾斯通在2014年認罪並判處7億7230萬美元罰金，公司亦陷入財務危機，阿爾斯通電力相關業務也在2015年被美國通用電氣公司（General Electric Company）收購。[13]
二、美國實行域外逮捕手段可能遭致對手報復
面對美國法律域外效力以及管轄權的延伸，中國一直提出抗議並進行相關立法等措施作為對抗。[14] 中國商務部在2021年初通過《阻斷外國法律與措施不當域外適用辦法》，[15]旨在保護正常經貿及相關活動。如果確認外國法律有不當域外適用的情形，有關部門可以發布不得承認、不得執行、不得遵守有關外國法律與措施之禁令，且中國企業及公民可以在中國提起訴訟，要求賠償其損失。不過，在孟晚舟被捕時此法律尚不存在。
加拿大在2018年12月逮捕孟晚舟之後，中國於同月10日逮捕了兩名加拿大公民康明凱與史派佛。儘管中國聲明逮補與釋放兩位加拿大公民皆與孟晚舟案無關，並且表示「中國司法機關依法獨立辦案，依法保障外國公民合法權利」。但時機的巧合仍被外界認為是一種「報復」或是「人質外交」（hostage diplomacy）。此舉使在中國的國際企業社群更加不安。若美國持續為其目的使用民刑事域外管轄之司法手段，在中國的外國企業高層將可能面臨中國政府報復的風險。中國在2020年時即曾警告美國，若美國司法部起訴中國軍事背景的學者，中國將可能會拘留在其領土的美國公民作為相對應之手段。加拿大即是受到中美兩國間對抗而陷入兩難狀態之受害國，加拿大作為美國的盟友且因有引渡條約拘束，不但花費司法資源進行孟晚舟引渡案的審理，卻也因此遭受了中國的報復，[16] 與中國之間的關係也因而惡化。[17] 惟在不少其他議題上加拿大仍需與中國合作，例如氣候變遷與新冠疫情等議題，現在孟晚舟與加拿大公民皆已獲釋，加拿大與中國之間的關係是否能進行修補，仍有待觀察。而中國的《阻斷外國法律與措施不當域外適用辦法》能對美國法律的域外效力有多少作用，也是未來密切關注方向。
[1]“Huawei CFO Wanzhou Meng Admits to Misleading Global Financial Institution,” U.S. Department of Justice, September 24, 2021, https://www.justice.gov/opa/pr/huawei-cfo-wanzhou-meng-admits-misleading-global-financial-institution.
[2]“China frees Canadians Michael Spavor and Michael Kovrig after Huawei boss released,” BBC News, September 25, 2021, https://www.bbc.com/news/world-us-canada-58687071.
[3]〈川普「謀殺」華為！專家爆台積電剩1招保命〉，《工商時報》， 2020年5月20日， https://ctee.com.tw/news/tech/271417.html。
[4]“Treaty on Extradition Between the Government of Canada and the Government of the United States of America,” Government of Canada, https://www.treaty-accord.gc.ca/text-texte.aspx?id=101323.
[5]“Extradition Act (S.C. 1999, c. 18),” Government of Canada, https://laws-lois.justice.gc.ca/eng/acts/E-23.01/.
[6]“What is double criminality? Meng Wanzhou ruling explained,” CTV News, May, 27, 2020, https://www.ctvnews.ca/canada/what-is-double-criminality-meng-wanzhou-ruling-explained-1.4957739.
[7]惟在其他有緩起訴協議制度的國家則不必然，例如英國。
[8]例如，瑞典大廠Ericsson在2021年10月被美國司法部告知其未能提供某些文件而違反了DPA的義務，惟Ericsson仍有機會回應美國司法部，若無法提供合理說明才會進入後續訴訟程序。見 “Press Release: Update on Deferred Prosecution Agreement,” Ericsson, October 21, 2021, https://www.ericsson.com/en/press-releases/2021/10/update-on-deferred-prosecution-agreement。
[9]同註1。
[10]依據《愛國者法》(USA PATRIOT)第317條，若某一外國人或金融機構涉嫌洗錢活動，只要 洗錢犯罪所涉及的某一金融交易全部或部分發生在美國境內，美國法院可對其行使長臂管轄權。也就是說，非美國人使用金融機構的服務，只要金流有通過美國的金融機構，都有可能是美國都有權行使管轄權。
[11]Steven Arrigg Koh, “Foreign Affairs Prosecutions,” New York University Law Review, Vol. 94 (June 2019).
[12]“Alstom Pleads Guilty and Agrees to Pay $772 Million Criminal Penalty to Resolve Foreign Bribery Charges,” U.S. Department of Justice, December 22, 2014, https://www.justice.gov/opa/pr/alstom-pleads-guilty-and-agrees-pay-772-million-criminal-penalty-resolve-foreign-bribery.
[13]“GE Completes Acquisition of Alstom Power and Grid Businesses,” GE, November 3, 2015, https://www.ge.com/news/press-releases/ge-completes-acquisition-alstom-power-and-grid-businesses.
[14]“China Pushes Back Against U.S. Sanctions With New Rules,” Bloomberg, January 9, 2021, https://www.bloomberg.com/news/articles/2021-01-09/china-issues-rules-to-protect-firms-citizens-from-foreign-laws.
[15]《商務部令2021年第1號阻斷外國法律與措施不當域外適用辦法》，中國商務部，2021年1月9日，http://www.mofcom.gov.cn/article/zwgk/zcfb/202101/20210103029710.shtml。
[16]“Opinion: China is holding two Canadians as hostages. It’s not even denying it,” The Washington Post, December 17, 2018, https://www.washingtonpost.com/opinions/2018/12/17/china-is-holding-two-canadians-hostages-its-not-even-denying-it/.
[17]Laura Silver, Kat Devlin & Christine Huang, “Unfavorable Views of China Reach Historic Highs in Many Countries,” Pew Research Center, October 6, 2020, https://www.pewresearch.org/global/2020/10/06/unfavorable-views-of-china-reach-historic-highs-in-many-countries/.