解讀中共暫時停止適用《國防動員法》等四法
2021.11.12
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壹、新聞重點
2021年10月19日中共第十三屆全國人民代表大會常務委員會第三十一次會議決定，在深化國防動員體制改革期間，暫時停止適用《中華人民共和國國防動員法》、《中華人民共和國人民防空法》、《中華人民共和國國防交通法》、《中華人民共和國國防教育法》中有關於「人民武裝動員、經濟動員、人民防空、交通戰備、國防教育的領導管理體制、軍地職能配置、工作機構設置和國防動員資源指揮運用的規定」。[1]由於中共此則訊息被部分媒體認為這代表軍委會可以「隨時對外開戰，也可根據需要隨時對內實施軍管」。這樣的解讀容易讓人覺得隨著近期局勢改變，中共為進行戰爭前準備，因此才就國防動員等相關法條進行調整。本文透過近期解放軍修訂之法條內容與其軍事政策制度改革之角度進行討論，以理解中共近期深化國防動員體制改革之作為。
貳、安全意涵
一、上述四法不符合當前解放軍相關制度及精神
回顧上述四部法律，《國防動員法》與《人民防空法》已超過10年未修訂、《國防教育法》雖然於2018年修訂過，惟當時僅將第八條第一款中的「民政」修改為「退役軍人事務」。《國防交通法》則是四部中唯一於軍改期間制定之法律（2016年9月通過並於2017年實施）。然而，這四部法律已不符合解放軍當前制度及其精神，且與2020年12月26日新修訂的《國防法》有所衝突。這四部法律除了尚未突顯出習近平的新時代中國特色社會主義思想與習近平的強軍思想外，主要的問題還是在於權責機關之劃分、適用範圍與實務操作層面上。舉例而言，原《國防法》將人民武裝動員的權責劃分給國務院（第十二條第五項），但2020年新修訂之《國防法》則將「領導和管理人民武裝動員、預備役工作」改為中央軍事委員會的職權（第十五條第十項）。而尚未修改的《國防動員法》仍將領導機構劃分為「國務院、中央軍事委員會共同領導全國的國防動員工作」。兩法對於權責機關的差異將影響該法之執行。又例如，新《國防法》將原本國務院「領導國防教育工作」的項目刪除。[2]因此，為避免法條之間適用衝突之問題，本次人大常委會決議暫停適用舊法之用意即在於此。[3]
二、本次決定與中央軍委的對外擴權關聯性較低
由於該決定提及停止適用後的具體辦法依照「黨中央的有關決定、國務院和中央軍事委員會的有關規定執行。改革措施成熟後，及時修改完善有關法律」，因此被外界解讀為「軍委會未來可以隨時對外開戰，也可隨時對內實施軍管」。雖然不論是從新舊《國防法》的差異或新公布的《陸地國界法》來看，習近平確實仍持續強化中央軍事委員會的職權，但事實上，即便是新修訂之《國防法》，第十三條亦指出中國國家主席根據全國人大和人大常委會的決定「宣布戰爭狀態，發布動員令」，因此即使習近平決定開戰，「程序上」仍要經過人大而非由中央軍委會逕自對外開戰。在對實施內軍管部分，在習近平已充分掌權下，其實並無必要以此擴權。此外，中共若有意執行，即使無法律依據也能推行。2020年2月湖北因新冠疫情以行政命令發布「戰時管制」即是很好的例子。[4]因此，本次停止適用上述四部法律與中央軍委對外擴權較無關聯，若要加以解讀本次暫停適用之含意，則仍應從解放軍的軍事政策制度改革面向加以觀察。
參、趨勢研判
一、國防動員體制改革為解放軍下一階段目標
2018年11月「中央軍委政策制度改革工作會議」後，解放軍加速推動軍事政策制度改革，並力求在2022年前要健全完善各領域配套的政策制度。2021年3月7日，解放軍發言人吳謙表示，軍事政策制度改革已經取得重要階段性成果，他表示下一階段推動重點的《兵役法》與《軍人地位和權益保障法》亦分別於2021年10月1日與8月1日實施。綜觀今年中共所公布與修改解放軍相關的法規與行政命令主要圍繞在黨建、兵役制度、退伍軍人與軍隊福利（如附表），動員類別相關法規制度的調整較少，故本次人大常委會決議中首次提出「深化國防動員體制改革期間」則代表著下一階段解放軍制度改革之目標與方向。除國防動員體制與全民國防教育外，未來中共應會持續就軍地人才培養、應急應戰協同、強邊固防機制、武器裝備市場准入以及提高軍人社會地位等方面進行強化。[5]
二、中共未來國防動員修法後適用範圍可能擴大
儘管對於中共國防動員相關法條的未來修訂內容與方向的全貌仍難以掌握，但若從去年底修訂的《國防法》以及8月20日新修定的《兵役法》中有關動員部分進行理解，推測未來相關法條的內容將更有彈性、更有利於中共進行各項動員，適用範圍亦將擴大。例如比較新舊《兵役法》之規定，從原本「國務院和中央軍事委員會可以決定徵召三十六週歲至四十五週歲的男性公民服現役」在修法後調整為國務院和中央軍委會「可以決定適當放寬徵召男性公民服現役的年齡上限，可以決定延長公民服現役的期限」。[6]另外在《國防法》中有關於國防動員準備的範圍亦刪除原條文有關「人民武裝動員、國民經濟動員、人民防空、國防交通」之項目，亦隱含未來適用範圍可以更廣。
附表、解放軍軍事政策制度改革通過之法規內容
| 類別 | 2021年通過 | 2021年以前通過（擇列） |
| 黨建 | 《軍隊政治工作條例》、《中國共產黨軍隊委員會（支部）工作規定》、《中國共產黨軍隊紀律檢查委員會工作規定》、《中國共產黨軍隊委員會政法委會工作規定》 | 《軍隊黨的建設條例》、《軍隊監察工作條例》 |
| 徵募與動員類 | 《兵役法》 | - |
| 訓練與作戰類 | 《中國人民解放軍聯合作戰綱要（試行）》、《中國人民解放軍軍事訓練條例(試行)》、《軍事訓練大綱》、《軍事體育訓練大綱》、《中國人民解放軍軍事訓練監察條例（試行）》 | |
| 軍人權益、福利與地位類 | 《中華人民共和國軍人地位和權益保障法》、《關於加強退役軍人志願服務工作的指導意見》、《軍人及軍隊相關人員醫療待遇保障暫行規定》、《關於做好國家綜合性消防救援隊伍面向退役士兵招錄消防員工作的通知》、《軍隊療養工作暫行規定》、《關於全面做好退役士兵教育培訓工作的指導意見》 | 《中華人民共和國退役軍人保障法》、《關於做好改革期間自主擇業軍隊轉業幹部安置工作有關問題的通知》、《關於改革期間調整明確原非現役公勤人員生活待遇經費保障有關問題的通知》、《關於調整軍人及其家屬醫療保障有關事項的通知》 |
| 內部管理類 | 《軍隊行業部門廉政主管責任規定》、《軍隊社會團體管理工作規定》、《軍隊基層建設綱要》、《軍隊群眾工作規定》、《軍隊裝備訂購規定》 |
《軍隊保密工作條例》《軍隊安全管理條例》、《軍隊組 織編制管理條例（試行）》、《軍隊保密條例》、《內務條令（試行）》、《紀律條令（試行）》、《隊列條令（試行）》、《軍事立法工作條例》 |
| 其他 | 《中華人民共和國軍事設施保護法》、《軍隊檔案館館藏檔案利用暫行規定》、《國際軍事合作工作條例》 | - |
說明：依照中共軍事政策制度改革的分類，主要分為「深化我軍黨的建設制度改革」、「創新軍事力量運用政策制度」、「重塑軍事力量建設政策制度」以及「推進軍事管理政策制度改革」四項，本文受限於篇幅，以對讀者較容易理解之類別進行分類。
資料來源：洪子傑整理自公開資料。
[1] 原文為「暫時調整適用」，依中共使用該詞之內涵，實際意思為停止適用（常具有條件及特定範圍）。詳見，〈全國人民代表大會常務委員會關於深化國防動員體制改革期間暫時調整適用相關法律規定的決定〉，《人民網》，2021年10月24日，http://politics.people.com.cn/BIG5/n1/2021/1024/c1001-32262288.html。
[2] 其他可能調整部分，例如《國防法》新修訂有關公職人員參與國防教育之條文未來可能在《國防教育法》中顯現。
[3] 中共認為由於修法時間較長，因此暫停適用舊法，詳見，〈對《關於深化國防動員體制改革期間暫時調整適用相關法律規定的決定（草案）》的說明〉，全國人民代表大會，2021年10月23日，http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/202110/beb570fb523a4bdbb1d3420023f732ff.shtml。
[4] 例如2020年2月12日，湖北省十堰市張灣區新冠肺炎疫情防控指揮部宣布實施「戰時管制」並對人身自由進行限制，但從中共相關法條本身沒有「戰時管制」的法源依據，充其量僅是以行政命令去限制人身自由，限制範圍與程度亦比《突發事件應變法》與《傳染病防治法》所規定的更大。有關當時情況對法源依據之討論，可參考，郭相宏，〈「戰時管制」的法律解讀〉，《北京民商訴訟法律網》，2020年2月19日，http://www.govwq.com/show-m.asp?id=22691。
[5] 有關項目，請參考中共十九屆四中全會通過的《中共中央關於堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》與《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》中有關解放軍之部分。
[6] 原《國防法》第四十五條「國家在和平時期進行動員準備，將人民武裝動員、國民經濟動員、人民防空、國防交通等方面的動員準備納入國家總體發展規劃和計畫」修訂後第四十八條改為「國家將國防動員準備納入國家總體發展規劃和計畫」。