中國通過《陸地國界法》對區域安全可能的影響
2021.11.12
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壹、新聞重點
中國的陸地國界線長約2萬2千公里，有9個邊境省區分別與14個陸地鄰國接壤。[1] 中國在國家層面一直沒有法律統籌規範國界工作的頂層設計、管理制度與法律責任，因此自習近平於十八大上任以來，北京當局就高度重視國土和邊境安全，把邊疆治理置於國家重要的戰略地位，並企圖制定一部陸地國界的專門法律，健全邊疆治理的法律制度。
2021年4月26日，在中國第十三屆全國人民代表大會常務委員會第二十八次會議上進行國界法草案說明。[2] 2021年10月23日，中國第十三屆全國人民代表大會常務委員會第三十一次會議正式通過《中華人民共和國陸地國界法》，簡稱《陸地國界法》。該法案將於2022年1月1日生效，主要目的是「防範和打擊任何損害領土主權和破壞陸地國界」等行為。[3]
《陸地國界法》是中國共產黨自1949年建政以來首次制定專門法律規範邊界的防衛與管理問題，這部法律正式將中國陸地邊境的軍事防衛與邊境地區的社會和經濟發展相結合，進一步加強了軍方與邊民合作的政策。[4] 究竟該法律會如何影響區域安全，因此值得關注。
貳、安全意涵
中國《陸地國界法》共分7章62條，主要內容除了第4條提到，確保「主權和領土完整神聖不可侵犯。國家採取有效措施，堅決維護領土主權和陸地國界安全，防範和打擊任何損害領土主權和破壞陸地國界的行為」之外；第22條更提及，中國解放軍、武警部隊應當在邊境開展邊防執勤、管控，組織演訓和勘察等活動，「堅決防範、制止和打擊入侵、蠶食、滲透、挑釁等行為，守衛陸地國界，維護邊境安全穩定」。[5] 北京當局通過該法對區域的有兩點安全意涵：
一、為解決陸地邊界治理提供法律保障
在與中國陸地領土接連的14個國家中，目前只與印度和不丹存有邊界爭議。然而中國與不丹的邊界問題並不是最具衝突爭議的。就中不邊界問題而言，於2021年10月14日，中國政府代表外交部部長助理吳江浩同不丹政府代表外交大臣丹迪·多吉（Tandi Dorji）就已透過視訊方式在北京和廷布（Thimphu）簽署《關於加快中不邊界談判「三步走」路線圖的諒解備忘錄》，雙方宣示兩國將加速邊界談判進度，並推動雙方建交。[6] 因此，印度是目前與中國在陸地邊界上存有重大爭議的唯一國家，《陸地國界法》公布後亦普遍被解讀為是針對印度而來，這部法律將使中國在治理具爭議的中印邊境地區上，有一定的法律形式保障。
二、合法化中國在中印邊境的防衛行動
中國與印度在拉達克（Ladakh）邊界長期存在六個爭議「熱點」地區，包括：高格拉（Gogra）、加勒萬河谷（Galwan Valley）、班公錯湖（Pangong Tso）南岸、班公錯湖北岸、德普桑（Depsang）和溫泉地區（Hot Springs）。印度官員指出，今年在印中邊境地帶發生了多起越界事件，而且越界模式和違反正常程序的情況發生了明顯變化，有更多的解放軍部隊闖入了有爭議的地區，並破壞該區的基礎設施。[7] 《陸地國界法》的通過似乎就是要將中國軍警在中印邊界的行動以法律形式將其合法化。再者，該法第10條規定，邊防建設與邊境經濟社會發展將會被平行重視，這規定將會強化中國邊防軍警與邊民（藏族村民）邊防合作，並將邊民作為邊界防衛的第一道防線。
參、趨勢研判
2020年6月15日，中國和印度雙方軍隊在位於中印邊境的加勒萬河谷爆發了數十年來最嚴重的衝突。儘管衝突期間雙方都沒有開第一槍，但兩國士兵互相毆打並投擲石頭仍造成雙方至少24名軍人喪生。雖然直到今天為止，中印在邊界的衝突已經緩和，但是今年下半年有約 200 名中國巡邏隊士兵從西藏跨過邊境實際控制線（Line of Actual Control, LAC）進入印度，在阿魯納恰爾邦（Arunachal Pradesh）的達旺（Tawang）遭到印度軍方暫時拘留。[8] 在中國通過《陸地國界法》之後，中國與印度關係的發展趨勢如下：
一、中印邊界衝突將擴大至水資源
西藏雅魯藏布江是中國境內坡度最陡的大河，中國憑藉位居上游的優勢地位計畫興建「雅魯藏布江大壩」，同時企圖要將該江作為對付印度的武器，利用攔截河川上游水源來影響下游印度民生經濟發展。[9] 《陸地國界法》第33條規定：「國務院有關部門和邊境省、自治區的各級人民政府應當采取措施維護界河（江、湖）走向穩定，並依照有關條約保護和合理利用邊界水。」這條規定有相當大的可能性就是為印度所制定的，也就是中國不排除在與印度邊界衝突期間，依該法管控上游水源來制約印度的可能性。若中印雅魯藏布江水資源爭奪失控，孟加拉恐會受到直接影響。
二、北京對邊界管控將會更加嚴格
關於邊境管理的部分，據《陸地國界法》第42-47條規定，在邊界上不僅要實施人員、傳染病、生態、污染、天災等方面的管控，還要強化沿邊城鎮的建設，並要發展成沿邊城鎮體系。中國邊疆地區人口稀少，大多數人口是以少數民族為主，中央在管理方面可以說是鞭長莫及，因此中國依法授權由邊境省或自治區人民政府在邊界地區建立城鎮，其目的就是要增加邊陲地區的人口、生活機能，並強化對該地區的行政管理，以強化對陸地邊界安全防護。可預見的是，在該法實施之後，北京當局為求邊界安全效率，對邊界管控將會更加嚴格，屆時在邊防的解放軍與武警部隊的角色將會更加重要，隨其武力裝備的升級，可能會引發中國陸上周邊國家的安全兩難。
[1]與中國陸地邊界相接的國家有：越南、寮國、緬甸、不丹、印度、尼泊爾、巴基斯坦、阿富汗、吉爾吉斯、哈薩克、塔吉克、蒙古、俄國、北韓。
[2]《關於《中華人民共和國陸地國界法（草案）》的說明》，中國第十三屆全國人民代表大會常務委員會第二十八次會議，2021年4月26日，http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/202110/b349762ec33142479ef3d7f5d269a7a3.shtml。
[3]《中華人民共和國陸地國界法》，中國第十三屆全國人民代表大會常務委員會第三十一次會議通過，2021年10月23日，http://www.mod.gov.cn/big5/regulatory/2021-10/23/content_4897378.htm。
[4]邱國強，〈中國通過陸地國界法針對印度意味濃厚〉，《經濟日報》，2021年10月26日，https://money.udn.com/money/story/5603/5843796。
[5]《中華人民共和國陸地國界法》。
[6]〈中國與不丹簽署《關於加快中不邊界談判“三步走”路線圖的諒解備忘錄》〉，中華人民共和國外交部，2021年10月15日，https://www.fmprc.gov.cn/web/wjbxw_673019/t1914700.shtml。
[7]Nayanima basu, “‘Hot air’ or ‘tougher stance’? China’s new Land Border Law & what it means for India,” The Print, October 26, 2021, https://theprint.in/theprint-essential/hot-air-or-tougher-stance-chinas-new-land-border-law-what-it-means-for-india/756519/.
[8]馮茵，〈中印邊界衝突再起?印媒稱逾200中國士兵入侵遭攔截，目前已被釋放〉，《Newtalk新聞》，2021年10月8日，https://newtalk.tw/news/view/2021-10-08/648204。
[9]鍾巧庭，〈龍象之爭最新戰場！中國要建「雅魯藏布江大壩」發電，印度擔憂水資源遭攔截〉，《新新聞》，2020年12月24日，https://new7.storm.mg/article/3320316。