美國支持台灣「有意義參與」聯合國對台灣安全的影響
2021.11.12
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壹、新聞重點
就在聯合國排除中華民國屆滿50週年第二天的2021年10月26日,美國國務卿布林肯(Antony Blinken)於此歷史性時刻,發表聲明呼籲所有聯合國會員國與美國一起,共同支持台灣「有意義參與」(meaningful participation)聯合國體系與國際組織,引起國際矚目。聲明開宗明義稱,台灣已成為民主成功的故事,與聯合國奉行價值觀一致,美國與許多聯合國會員國,均視台灣為「有價值夥伴與可信賴朋友」。布林肯表示,支持台灣參與聯合國,「不是政治議題,而是務實議題」,而過去50年來,台灣積極參與部分聯合國專門機構,已充分證明台灣對國際社會的價值。他還特別以國際民航組織(ICAO)與世界衛生大會(WHA)為例,指出其排除台灣參與的不合理性。[1]對此,蔡英文總統以回覆推文(Twitter)表達感謝布林肯的支持,並說「我們將繼續與美國和其他志同道合的夥伴一起努力,克服國際社會面對的挑戰」。[2]不意外地,中國指控美國支持台灣參與聯合國,「嚴重違反一個中國原則和中美三個聯合公報規定,違背自身所作承諾,違反國際關係基本準則,向『台獨』勢力發出嚴重錯誤信號」,並提4項基本立場。[3]美國公開表達將協助台灣參與聯合國體系,並將之正式端上國際舞台,此對美中競爭關係與台灣安全,均將產生深遠的影響。
貳、安全意涵
ㄧ、反映美中對台灣議題在本質上歧異
1971年10月25日的聯大《2758號決議》,僅決定「中國」在聯合國的代表權議題,它承認中華人民共和國是中國在聯合國的唯一合法代表,「蔣介石的代表」中華民國因此喪失中國代表權,並被迫離開聯合國與其所屬一切機構。但決議文,未提及與處理台灣的主權歸屬與中華民國的國家身份(statehood)議題,美國也持續與在台灣的中華民國維持外交關係至1979年1月1日斷交為止。在1979《美中建交公報》,美國僅「認知」(acknowledge)中華人民共和國對台灣主權立場,但並未承認(recognize)中國對台灣主權的所有。2007年聯合國秘書長潘基文(Ban Ki-moon)曾「誤讀」2758號決議,稱台灣是中華人民共和國的一部分,美國得知後,以「非文件」(non-paper)方式向聯合國秘書處提出正式聲明,表達號2758決議並未確立台灣是中華人民共和國的一個省。[4]
美國對台灣主權未定論的立場,反映華府「一中政策」(One-China Policy)與北京「一中原則」(One-China Principle)的根本歧異,這也給予美國支持台灣參與聯合國與其他國際組織的正當性與合法性。[5]就在布林肯2021年10月26日表示支持台灣有意義參加聯合國聲明之前,主管中國、台灣與蒙古事務的美國國務院副助卿華特斯(Rick Waters)在10月21日即藉參加華府智庫會議,公開批評中國「濫用」(misuse)2758號決議,阻止台灣有意義參與聯合國,阻擋了國際社會獲得台灣可以提供的貢獻。10月23日美國國務院聲明指出,美台間正就如何協助台灣「有意義參與」聯合國事務進行討論,其所提「有意義參與」內容主要包括5大領域:全球公共衛生、環境與氣候變遷、發展的協助、技術標準(technical standards)與經濟合作,具體參與對象則有世界衛生組織(WHO)與聯合國氣候變遷綱要(UNFCCC)。[6]當北京以「一中原則」全面打壓台灣國際參與,美國卻開始高調協助台灣參與國際事務,此正顯示雙邊對台灣認知歧異下,美中競爭關係持續升溫的格局。
二、華府國際化台灣議題回應中國擴張主義
由國務院相關聲明內容可知,布林肯的「有意義參與」,其實參與範圍僅侷限於聯合國內非政治性的功能組織。不過當北京將台灣任何未經其許可參與聯合國行為,視之為謀求「台獨」陰謀下,華府推動台灣「有意義參與」聯合國,無疑將加劇美中的緊張關係。拜登政府對此應知之甚詳,但仍不顧北京反對,積極協助台灣參加國際組織,此反映美中持續競爭格局下,拜登政府於「外交優先」思維,正透過擴大台灣國際參與方式,增加台灣與國際社會的功能性連結,逐步地將台灣議題國際化,以反擊北京企圖以武力,單方面改變台海現況的擴張主義(expansionism)作為。
中華民國被迫退出聯合國50年後,台美將再次攜手合作,在聯合國與北京中共政權進行外交較勁,只是這次不是中國代表權之爭,而是台灣有「有意義」而「務實」的重新參與聯合國體系下,顯示中華民國台灣與中華人民共和國互不隸屬的客觀事實。對此,中國官方喉舌《環球時報》在10月27日「美國想在聯合國鬥,中國將奉陪」為題的社評表示,美國這「政治流氓」正在開闢攻擊中國的新戰場,並稱此為中美衝突的「聯合國新火坑」,因為支持台灣參與聯合國系統,是「破壞一個中國原則,試圖將台灣從中國主權中分離出去的又一升級行動」;並指控,美國正試圖在聯合國製造「一中一台」,「將這樣的帶節奏變成施壓中國的長期籌碼,形成對華新攻勢」。[7]美中持續交惡下,台灣也再次成為美中雙邊在國際外交角力的新焦點。
參、趨勢研判
ㄧ、拜登政府對台灣安全承諾日趨清晰明顯
台灣參與聯合國將促進台海議題國際化,對台灣安全有關鍵性影響,這也是北京所極力阻止。美國《台灣關係法》明述任何企圖以「非和平手段」決定台灣前途,將為美國所「嚴重關切」。但由於台美欠缺外交關係,加以美國未說明將採取何種措施因應,特別是在軍事防衛上,這使得美國政府對台灣安全承諾,始終呈現具彈性的模糊空間。不過近來因為中國擴張主義,台海緊張對峙局勢持續升,美國對台灣安全承諾的模糊空間,也隨之越來越小。這再加上美國朝野對中國威脅論的共同認知,與台灣政府「維持現況」兩岸政策符合美國利益,使得華府對處於對抗中國擴張主義最前線的台灣,在安全承諾上,有日益清晰明顯趨勢。這也反映於美國總統拜登(Joseph Biden)近來先是引述《北大西洋公約》(North Atlantic Treaty)表達美國對台灣安全承諾,接著在CNN專訪明確表示將捍衛台灣抵抗中國攻擊,其後在10月27日東亞峰會(East Asia Summit)強調,美國對台灣有著「堅如磐石」(rock-solid)的承諾。[8]此次布林肯總結將協助台灣「有意義參與」聯合國時稱,此舉「符合我們以《台灣關係法》、《三個聯合公報》和《六個保證》為指導的『一個中國』政策」。此不僅凸顯《台灣關係法》在美國「一中」政策的首要地位,也顯示華府將透過支持台灣的國際參與,展現台灣在國際社會的重要角色,以更明確態度與行動,反對北京以「非和平」手段解決兩岸問題。
二、華府將持續以外交手段強化對台灣安全承諾
透過積極而強勢外交手段取代軍事干涉,以達成「美國回來了」全球戰略願景,是拜登主義的核心所在。因此拜登政府視國際組織為美國與對手競爭的主要舞台,不像前川普(Donald Trump)政府選擇的是退出,而是積極參與並藉此發揮美國影響力,以達其政治目的。拜登政府一直致力於支持台灣與維持「一中」政策間,維持兩者「微妙而危險」的平衡關係。因此,布林肯強調台灣「有意義參與」聯合國不是政治議題且符合「一中」政策,但北京指控華府以為「全世界都是傻子」,直指這是挑戰「一個中國原則」,意圖協助台灣擴展國際空間,此勢將破壞台海和平穩定。美國不顧北京反對與後果,高調推動台灣「有意義參與」聯合國,可視為拜登政府反擊中國在台海挑釁的外交新佈局,這也使得拜登政府對台灣安全承諾,顯得更具清晰而全面,只是此次的戰場則是在聯合國。可預期的,華府將透過多樣的外交手段與安排,結合其盟邦夥伴,逐步推動台海安全國際化,以強化拜登總統對台灣安全承諾。
[1] “Supporting Taiwan’s Participation in the UN System,” U.S. Department of State, October 26, 2021, https://reurl.cc/2oNgGr。
[2] 徐薇婷,〈聯大2758決議50年 布林肯籲各國挺台有意義參與〉,《中央通訊社》,2021年10月26日,https://reurl.cc/82znkX。
[3] 〈外交部發言人趙立堅主持例行記者會〉,中國外交部,2021年10月27日,https://reurl.cc/OkzXp3。
[4] 斯影,〈聯合國和台灣:為什麼一項50年前的決議再引爭議〉,《BBC中文網》,2021年10月29日,https://reurl.cc/1oMgeD。
[5] 有關華府「一中政策」與北京「一中原則」的討論請參考,章樂古,〈此“一中”非彼“一中”- 中國混淆美一中政策〉,《美國之音中文網》,2021年10月14日,https://reurl.cc/Krqxdg;〈美國「一中政策」不同於中國「一中原則」 美國從未認為「台灣是中國的一部分」〉,《上報》,2021年10月24日,https://reurl.cc/oxpVrD。
[6] 徐薇婷,〈美副助卿批中國誤用2758決議 籲挺台參與聯合國〉,《中央通訊社》,2021年10月22日,https://reurl.cc/82zyed;”U.S. – Taiwan Working Group Meeting on International Organizations (IO Talks),” U.S. Department of State, October 23, 2021, https://reurl.cc/xEogXE。
[7] “Full transcript of ABC News' George Stephanopoulos' interview with President Joe Biden,” ABC News, August 19, 2021, https://reurl.cc/ZGpyW3; “Biden says US will defend Taiwan if China attacks,” BBC, October 22, 2021, https://reurl.cc/52VxxV; “Biden vows to stand with Asia on freedom, hits at China on Taiwan,” Reuters, October 28, 2021, https://reurl.cc/l5lWWQ。
[8] “Full transcript of ABC News' George Stephanopoulos' interview with President Joe Biden,” ABC News, August 19, 2021, https://reurl.cc/ZGpyW3; “Biden says US will defend Taiwan if China attacks,” BBC, October 22, 2021, https://reurl.cc/52VxxV; “Biden vows to stand with Asia on freedom, hits at China on Taiwan,” Reuters, October 28, 2021, https://reurl.cc/l5lWWQ。