領土防衛─「全民防衛動員署」新任務
2022.01.07
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壹、新聞重點
今（2022）年1月1日正式成立「全民防衛動員署」。[1]主要有二項任務：（ㄧ）強化全民防衛：（二）推動後備改革。二者相輔相成，可以增強國家整體防衛力量，並成為國軍軍事戰略「防衛固守、重層嚇阻」的最後防線。其中「強化全民防衛」可藉由參考其它國家「領土防衛」（Territorial Defense）作法，具體實現我國全民防衛內涵。而世界各國實施「領土防衛」約有三種型態：（一）以常備部隊為主，如瑞士役男服役260天，除18週入伍訓練，其餘役期分年返回部隊教召（複訓），並結合各州（鎮）民防組織達到全民皆兵的領土防衛；（二）短期志願入營（類似美國國民兵），如芬蘭，在各州（省）招募短期志願入營結合民防組織的領土防衛；（三）以現役部隊退伍之後備軍人為主，代表國家如以色列與韓國。這些後備軍人在各鄉鎮編成後備部隊或鄉土預備隊，並結合地方民防組織，達到領土防衛的目的。上述這些國家採用非常備部隊軍事武裝力量，結合地方政府的民防組織，所建立區域型「領土防衛」部隊，使得軍事作戰由「戰爭線」擴大到「戰爭面」，國家整體安全更有保障。
對於「領土防衛」，美國智庫蘭德公司（Rand Corporation）的解釋如下：（一）防禦性質，不適合境外作戰，也不會被其他國家視為威脅；（二）依靠常備部隊以外的力量，涉及全民共同參與；（三）不採用常備部隊傳統武力（如飛機、船艦、坦克等）使用的裝備；（四）不考慮國際政治因素及戰略條件，國內政治會決定這些領土力量在國家整體軍事體系的重要性。[2]由此可知，「領土防衛」不是傳統的正規作戰，不會被其他國家視為威脅，也不需要編列大量軍事預算，但卻可以強烈表達保衛家園的企圖心，特別是針對軍事力量相對弱小的國家，可以對敵人產生一定程度的嚇阻效果。
貳、安全意涵
一、最有效的嚇阻戰略
「嚇阻」是指「勸阻敵人，使其瞭解到其行為所帶來的代價與風險將超過獲利」。[3]而構成嚇阻的基本要件，包括「能力」（Capability）、「可信度」（Credibility）與「溝通」（Communication），[4]其中「可信度」是讓敵方相信我方願意付出代價來「兌現」威脅，也就是決心。[5]因此建立「領土防衛」部隊就是向敵方清楚表達，確保領土不受敵人侵擾的決心。以瑞士為例，瑞士位於中歐交通樞紐戰略要域，面對周邊強國威脅，瑞士早在1812年便宣布為「永久中立國」。但維持「永久中立國」最重要的力量不是軍事武力，而是全民國防（領土防衛），使得德國在兩次世界大戰都繞道而過。特別是第二次世界大戰，希特勒（Adolf Hitler）軍隊攻陷法國後，在瑞士東部邊境部署50個師團，制定「冷杉行動」（Operation Tannenbaum）準備吞併瑞士，但希特勒最終還是放棄入侵計畫。[6]可見瑞士的全民國防（領土防衛）可以說是最有效的嚇阻戰略。
瑞士「領土防衛」主要是以現役軍人為主幹，職業軍人不到3千人，但動員義務役軍人後可達50萬，占全國人口的8%，難怪瑞士聯邦政府常說：「瑞士沒有軍隊，因為瑞士本身就是一支軍隊。」[7]瑞士役男役期260天，徵召接受新兵基礎訓練18週，結訓後採隔年返回原建置部隊（類似教召）3週，除役前至少實施6次，這些人到部隊接受複訓皆須穿著軍服，因此感覺瑞士全國各地到處都是軍人；另外瑞士民防建設長期納入國家總體規劃，民間住宅或公共設施每年也由政府編列預算補助，配合防空地下掩體修建完成；而瑞士的民防教育，除學校教育相關民防知識，一般民眾也需接受民防課程，每年2月發放防空警報（類似我國萬安演習），並在民間成立各種民防有關的協會（如射擊協會），定期發送居民「民防手冊（Civil Defense Booklet）」。[8]另外政府官員每年也須接受2至4週的民防有關教育等，使得瑞士全民皆兵的「領土防衛」力量不容小覷。
二、強化全民國防抗敵意識
「全民國防」（all-out defense）是透過全民資源以及全民之力，維護國家安全，以確保主權獨立，國民生活福祉與生命財產安全。[9]可見「全民國防」除要集中民間總體力量支援軍事作戰，更重要的具體實踐是全民共同參與，強化全民國防抗敵意識，保衛鄉土及家園。美國1776年獨立戰爭，打敗英國軍隊就是北美十三州的民兵（Militia Affairs）團體，比美國陸軍還早成立，獨立後的1824年改為「國民兵」（National Guard）。[10]現在美國各州都有國民兵旅，成為美國重要的武裝力量之一。波蘭面對俄羅斯的威脅壓力，特別是俄羅斯2014年入侵克里米亞，2015年10月波蘭法律與公正黨（PiS）執政一年多後，決定在2017年啟動「領土防衛部隊」（The Territorial Defence Force, TDF），當時的國防部長馬切雷維奇（Antoni Macierewicz）聲稱的理由，是俄羅斯的威脅與日俱增，以及挽救年輕人不斷消失的愛國心。[11]
波蘭「領土防衛部隊」獨立於陸軍、海軍、空軍及特戰軍之外的第五軍種，[12]主要的任務是保護、守衛、監督和重要目標防護及防衛各自管轄的軍事區域。[13]初期規劃在16個省建立3,000-5,000領土防衛部隊，平常各有各的工作，但必須在3年內完成至少4個月的軍事訓練，2019年「領土防衛部隊」人數已達24,000人，規劃2021年人數可達53,000 人，編成17個輕步兵旅，其中每旅現役軍人約佔6%-8%（美國國民兵約20%），並優先招募受俄羅斯壓迫最嚴重的3個東部省份（Podlachia、Lublin及 Podkarpachie），使得各省「領土防衛部隊」面對俄羅斯武裝衝突，除可深化全民抗敵意識，也向敵人表達保鄉保土的抗敵決心。
三、增強心理戰略縱深
從軍事角度來說，戰略縱深是一個地理因素，空間較小的國家，戰略縱深不足，容易遭敵突穿各個擊破。1939年二戰初期德軍僅9天就兵臨華沙，波蘭缺乏戰略縱深被德軍閃電戰打敗；反之前蘇聯戰略縱深寬廣，二戰期間才免於被德國佔領。因此戰略縱深較淺的國家如以色列，由於國土被阿拉伯國家環繞，國家的作戰重心（Center of Gravity）集中在一個狹窄的地理空間，在首都特拉維夫（Tel Aviv）附近的古什丹（Gush Dan），非常靠近以色列的舊邊界「綠線」（Green Line），而特拉維夫距「綠線」僅10英里，距約旦河邊界也只有45英里，距加薩地帶（Gaza Strip）25英里。[14]因此以色列如何加大戰略縱深，讓敵人遠離特拉維夫地區，對於以色列生存及發展至關重要。
以色列「領土防衛」主要是以退伍後的預備（後備）役軍人為主幹，其中常備役部隊16.4萬人，預備役部隊50萬人，平時常備役部隊協助預備役部隊教召訓練及裝備維護，戰時常備役部隊阻止和遲滯敵軍進攻，使預備役部隊順利完成動員集結投入戰鬥。以色列為了增加戰略縱深，制定「預備役儲備計畫」及「預備役動員法」，並將全國劃分14個動員區，每個動員區編有l至2個預備役旅，分屬北部、中部和南部軍區。各區設立若干個徵召集結點及應急軍用倉庫，以便立即動員、立即作戰。另外以色列的一級預備役部隊，尤其預備役的戰鬥部隊，大部分以城鎮為中心組建，所用的武器裝備也主要儲存在城鎮，如此便於預備役部隊戰時集結，開赴戰場。[15]如此縱使以色列第一線軍事上失敗，還有第二線及第三線「領土防衛」力量，直到敵人知難而退。可以說以色列的「領土防衛」力量是以預備（後備）役為主體，結合地方政府動員區的運作，使得國家安全更有保障。
參、趨勢研判
一、「領土防衛」範圍擴大
傳統上「領土防衛」通常指的是地理空間，冷戰結束以後「領土防衛」的趨勢，逐漸擴展到空中、水面、水下，甚至網路空間及太空等。例如2021年5月4日美國眾議院預算撥款委員會的預算審查會議上，國民兵局（National Guard Bureau）局長霍坎森（Daniel Hokanson）上將向委員會表示，在他任期內優先目標成立太空國民兵，以強化國民兵在太空任務中的角色；[16]另外「領土防衛」所面對的威脅，也已從傳統的軍事武力，轉換成非傳統軍事威脅如恐怖主義、災害防救、邊界難民、假訊息等，特別是全球暖化所衍生的極端氣候，更是「領土防衛」未來注重的焦點，所以建構「領土防衛」總體力量，除可預防軍事威脅，也可處理日常非傳統軍事威脅所帶來的挑戰。
二、國防是全民的國防
國防部對於軍事作戰當然責無旁貸，但「領土防衛」則需要全民共同參與。蔡英文總統在2020年就職演說，宣示要推動後備動員制度的改革；2021年12月30日主持「全民防衛動員署」揭牌儀式重申:成立「全民防衛動員署」最重要的目的，除了要推動後備動員改革，讓國家達成「後備動員合一」、「常後一體」、「跨部會合作」三大目標，更是要向國人表達政府推動全民國防的決心。[17]而面對中共軍事威脅，我們結合後備軍人運用全民總體力量，建立地方「領土防衛」武力，增強心理戰略縱深、強化全民抗敵意識。若假設中共武力進犯台灣，我們有三道防線達到「重層嚇阻」的目的。第一道防線：採用軍事武力拒止敵人登陸本島（制空、制海、反登陸）；第二道防線：後備部隊武裝力量，包括城鄉守備、縱深戰鬥等；第三道防線：可將編餘後備軍人建立「領土防衛」武力，並結合民防組織，將台灣整體防衛戰力補齊，這才是全民防衛從概念到實踐的真諦，也是成立「全民防衛動員署」最重要的課題。
[1] 〈蔡總統：建立全民防衛理念 展現守護家園決心〉，《軍事新聞通訊社》，2021年12月30 日，https://mna.gpwb.gov.tw/news/detail/?UserKey=ca990915-2cb0-48b6-86b2-0b832d84f349。
[2] Horst Mendershausen, “Reflections on Territorial Defense,” Rand Corporation, January 1980, https://www.rand.org/pubs/notes/N1265.html.
[3] 沈遠峰譯，〈嚇阻之過去與未來〉，《國防譯粹》，第24卷第1期，1997年1月，頁55。
[4] Richard W. Mansbach and Kirsten L. Taylor, Introduction to Global Politics (New York: Routledge, 2012, 2nd edition), p.297.
[5] 陳牧民，〈圖解國際關係〉，《五南圖書》，2014年9月，頁54。
[6] Stephen P. Halbrook, Target Switzerland: Swiss Armed Neutrality in World War II (New York: Sarpedon Publishers, 1998, 1st edition).
[7] 〈號稱永久中立國的瑞士為什麼有多達五十萬人的民兵？〉，《上報》，2021年09月13日，https://www.upmedia.mg/news_info.php?SerialNo=124273。
[8] 「民防手冊」讓民眾瞭解如何應變可能的危機、災害、武裝衝突或戰爭，平時能依據手冊的指引「超前部署」預先準備，遭遇必要的時機就有能力隨機應變。這除了是強化民防力量的一種「基礎建設」，也是國家凝聚全民防衛力量的明確宣示。參考〈為何「民防手冊」成波羅的海國家防衛趨勢？對抗混合戰需要國民「應戰力」〉，《台灣新社會智庫》，2021年7月8日，http://www.taiwansig.tw/index.php/。
[9] 〈全民國防〉，《國防部總政治作戰局》，100年12月，頁7-8。
[10] 新‧二七部隊，〈美國國民兵歷史、發展與台灣後備部隊的精進之處〉，《報呱》，2021年8月6日。https://www.pourquoi.tw/2021/08/06/military-1-69/。
[11] 〈獨立建國100週年：面對俄國威脅，波蘭人自願加入「國土防衛部隊」〉，《關鍵評論網》，2018年10月20日，https://www.thenewslens.com/article/106461。
[12] “Territorial Defence Forces,” Polish Ministry of National Defence, https://www.gov.pl/web/national-defence/territorial-defence-forces.
[13] “Territorial Forces, Finland,” Wikipedia, https://en.wikipedia.org/wiki/Territorial_Forces_(Finland).
[14] Yaakov Amidror, “Israel’s National Security Doctrine,” Jerusalem Institute for Strategy and Security, July 18, 2021, https://jiss.org.il/en/amidror-israels-national-security-doctrine/.
[15] 孫國祥，〈先進國家「全民國防教育」成功案例之比較─以瑞士、以色列與美國為例〉，《96年「全民國防教育」學術研討會論文集》，2007年，頁68。
[16] Alan Chen，〈強化太空軍續戰力，美國將成立太空國民兵〉，《科技新報》，2021年5月7日，https://technews.tw/2021/05/07/us-national-guard-bureau-chief-wants-to-establish-space-national-guard/。
[17] 同註1。