香港立法會選舉改制呈現的「一國兩制」政制轉向
2022.01.07
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壹、新聞重點
在泛民主派缺席下，2021年香港立法會選舉當然是親中建制派大獲全勝。對這樣的結果有這兩種截然不同的報導與詮釋，也各有偏重，形成兩個完全不同的政治論述，諭示著對香港政治未來發展的不同期許。
在「港區國安法」實施後，批評者認為中國人大常委「完善」的香港立法會選舉制度，不僅減少區域直選席次，還建立新的候選人政治審查程序，使得抱持不同政見或政治立場的候選人無法在香港參選。因此，一人一票「區域直選」的議席創下3成投票率的歷史新低。立法會現在幾乎是一言堂，根本無法代表香港社會多元分歧的利益，只變成行政部門的橡皮圖章。香港社會的言論與集會自由急速惡化，不支持政府的非政府組織、人權組織、產業工會、甚至媒體被迫解散或清盤，完全沒有生存的空間。[1]
北京則站在辯護方，在立法會選舉的隔天就發表一份名為《「一國兩制」下香港的民主發展》白皮書，[2] 指出在這次選舉之前，香港「盲目追求西方式民主」，造成「分化惡鬥、社會失序、經濟失衡、管治失效」。因此，這次立法會選舉的改變是為再次確認中共對香港握有全面管治權，而且中國之於香港的「主次關係不能顛倒」。[3] 另外，白皮書也強調確立「愛國者治港」的參政原則，而且香港特區行政長官與立法會最終的「雙普選」目標並未動搖。[4]
如果原來的「一國兩制」是朝著西式民主發展，那麼現在又是否轉頭朝著「中國式民主」邁進？香港立法會真的「人大化」，完全喪失代議功能嗎?又或者北京還有其他的意圖?以下將綜合檢視這些議題。
貳、安全意涵
北京接管香港以來最在意的應該就是統治正當性，同時還要排除來自國際與香港社會要求民主化的干擾。面對「反送中」社會運動以來的變局，中國治港的策略已經清楚地從過去分而治之的「平衡策略（pivoting strategy）」，逐漸轉變為現在的全面集權的「捆綁策略（binding strategy）」。[5]
一、「分而治之」的治港策略不再有效
「平衡策略」描述北京從1997年接管香港以來，讓不同政治派系和代表不同利益的香港社會菁英進入政治體制，在體制內部互相平衡對方勢力，例如親中的建制派和草根的泛民主派。透過比例代表制的立法會選舉制度，北京過去二十年還進一步讓黨派再切割，以降低互相團結合作，鏗鏘一氣對抗北京中央的機會，於是彈丸之地的香港也可以分割出十數個黨派。香港商界精英也會各自開發管道和北京打交道，增加影響力。
只要各個政治勢力還在「一國」的框架內運作，北京還是會下放一些權限，讓「兩制」自行運作。只有在政爭僵持不下時，北京才會出面，成為最後的關鍵仲裁者，透過政策決定誰是誰非，扮演著最終拍板定案的決策者角色。「平衡策略」下的北京猶如君臨天下，隔山觀虎鬥，目的在增加中共政權的權威與治理正當性。[6]
平衡社會各派菁英勢力以「分而治之」的統治策略，其實在2014年雨傘運動之後，泛民主派當時要求去除特首提名門檻的「真普選」，就已經難以增加北京治港的正當性。背後的理由，在於中共自身既然難以民主化，自不可能放手讓香港行政長官與立法會選舉完全不設任何限制並進行公平普選。香港民主化普選的後果，只會使得中共完全喪失治港正當性與權威。北京當然理解，作為一個中央集權政體，實難以理直氣壯地去治理一個已經完全民主化的香港地方政府。
二、「愛國者治港」的捆綁式統治策略
根據中國人大通過的《全國人民代表大會關於完善香港特別行政區選舉制度的決定》，[7] 以及中國人大常委對香港基本法附件一與附件二關於行政長官與立法會選舉辦法的修訂 ，[8]香港特首與立法會的選舉更改重點有三：（一）香港特首和立法會議員選舉與提名事務選舉委員會原為1200名，現在納入香港人大與常委的300席，擴大成1500名委員。（二）立法會議員原為70席；「功能團體」和「區域直選」各佔35席。現在擴增至90席；分配成三種議席，「選舉委員會」選舉40席、「功能團體」選舉30席、「區域直選」20席三種方式。（三）設立候選人資格審查委員會。在新的選舉制度下，所有的候選人與最後當選者都是被資格審查通過的「愛國者」。北京等同握有生殺大權，抱持不同政治立場的社會精英，完全被排除在體制外。無論是小圈子「選舉委員會」與「功能團體」選出的議員，或是「區域直接」一人一票選出的議員，現在全是中共「自己人」。
「愛國者」大部分是魁儡，沒有什麼自主自治權，頂多存有一些與北京交換意見溝通的機會。北京與香港「愛國者」的利益捆綁在一起，當然要求他們徹底貫徹執行北京的政策。儘管能夠參選與當選的都是為北京中央政府服務的「愛國者」，但是依照他們的功能，還是可以劃分出三個層次：那就是，逕行領導統治權的中共[地下]黨員、被授予特殊任務與功能的「代理人」，以及「買辦」或雙向協力者。他們分別擔負著治理、教化或溝通、政治花瓶尚未完全認同中共統治、建立國族認同的香港社會群體與群眾。
也就是說，立法會議席中仍然保有一些「透氣」的議席，北京用以籠絡香港商界、地方利益團體、以及被篩選過的政治異議人士，讓他們可以有機會反應自己不同的認知與需要。像是「區域直選」採用「領先者當選制（first past the post）」[9] ，將香港劃分出十個區域選區，各選出兩席。在北京的設想裡，這樣的選制有利建置與非建置兩股勢力「競爭」，可以讓所謂的政治異議人士至少取得十席議席，擔當所謂的「花瓶式反對勢力」。他們可以與某些「功能團體」的議員，共同擔當代理人或買辦協力者的角色。
三、北京「幻想的」香港立法會
中國政協副主席、國務院港澳辦主任夏寶龍在立法會選舉前兩週的一個公開場合論述「愛國者治港」。他定義「愛國者」的形象，要「善於破解香港發展面臨的各種矛盾和問題、善於為民眾辦實事、善於團結方方面面的力量、善於履職盡責，都可以成為治港者。」「愛國者」是「五光十色」，具有多樣性的，只要認同中國與中共領導，似乎可以涵括所有政治光譜的人選。[10] 也就是說，夏寶龍期待新的立法會議員，甚或兩多個月後新任的香港特首，應該不要空有政治忠誠，同時也要能解決香港社會深層問題的魄力和能力。
問題是，這次立法會選舉後卻立即顯現出北京不務實的期待。第一、香港泛民主派完全杯葛這次選舉，不配合北京保留席次的演出。[11] 中共勉強動員出來參選的既「忠誠」又「反對」的「非建制派」，他們原本就是一群被泛民政黨淘汰，或已經主動退出的過氣政客，完全沒有民意基礎。最後整體投票率低迷，勉強超過三成。第二、香港政客大多抱持公務員交差心態，在這次選舉催票的過程中，一邊祭出投票日免費巴士政策、另有11個票站「因故延遲關閉時間」，嘗試提高投票率；可是另一邊卻又恫嚇任何「呼籲和煽動不投票、投白票」的人、投票日派出警員荷槍重兵駐守票站，宣稱可能會有孤狼式的恐怖攻擊。[12] 第三、建制派完全不希望提高投票率，因為他們過去選舉策略就是固守基本盤。其他與各種利益集團有着密切關係的候選人，當然也強力堅守自己的樁腳。他們沒有可能積極鼓動並拉高投票率，否則勢必將議席拱手讓給「非建制派」，自我毀滅。
中共的宣傳論述不斷幻想著一種能夠選出「忠賢者」的立法會選舉，但是這完全不符合現代自由民主政治；政黨政治和由下而上的代議原則。選出的議員首先必須向中共表態「效忠」，但是，實際上很可能戮力於謀利自己或所屬的小團體，完全不代表社會大眾的利益，於是又怎麼可能「賢能」。
參、趨勢研判
北京一廂情願期盼透過更改選制，想要短期之內重新取得對香港治理的正當性，在這次立法會選舉後，應該完全破滅。但是眼前中共汲汲想要確立的就是香港菁英對中共的臣服與效忠，於是有兩個可能的發展。
一、綑綁策略的「鬆」與「緊」
北京奢望打造一個既服從，但是又能提出積極性建議的立法會。如果運作順利，再推動行政長官與立法會「雙普選」，重新改寫香港社會對民主的理解與定義，宣傳「中國式的民主」。就像張炳良所述，歷經雨傘運動與「反送中」運動，北京與過去泛民主派的默契已經完全破裂，不會再給港獨或激進民主派任何表意的空間。[13] 儘管這次立法會「區域直選」席次的投票率過低，但是北京還是會持續推動香港「花瓶式或忠賢式民主派」參政路線，重新捏塑出一個新的「非建置派」勢力。
任何抱持民主派政治立場的人士於是剩下只有兩個選擇：第一、可以選擇做政治花瓶（但是在這次立法會選舉，這樣的路徑目前是失敗的，相關候選人均已落選作收），第二、選擇擔任「代理人」或「買辦」的角色，幫助中共與香港社會溝通，回應民生問題，讓某種程度的下情得以有效上達。在這樣的情況下，北京可以有限度地放鬆這些政治菁英的運作空間。
但是這樣的思維與設計其實是自我矛盾的。例如，代表特定商界利益的功能團體議員又怎麼可能「提醒」中共要時刻注意香港社會的貧窮問題，全力支持打壓房市，促進社會公平正義。無論是建制派或將來變形的民主派，他們只會揣測上意，按中共當時的需要而做出表現，不可能恆常地為普羅大眾發聲代議。換句話說，如果有人膽敢以民意來挑釁中共政權的權威，這個政治空間隨時會被縮緊。
二、在「特首制」與「黨委制」之間搖擺
現任香港特首林鄭月娥經過這兩年的社會運動極不孚眾望，行政治理能力難以受到肯定。如果她今（2022）年繼續連任特首，可以預期港府就變成「南深圳市」[14] ，進入一種中共完全直接治理的「黨委制」，或由中聯辦（中共中央人民政府駐香港特別行政區聯絡辦公室）主任完全操控。
事實上，中共在香港非正式政府體制的重要職務開始改派中共幹部直接接管，原來的香港本地「土共」地下黨員已經被拔除或降級。例如中共宣傳部系統在香港組建號稱「文化央企」[15] 的紫荊文化集團，2021年1月就派任原海南省副省長毛超峰出任，總經理則由原香港中聯辦的文宏武擔任。[16] 紫荊文化集團同時重組香港聯合出版集團、[17] 《紫荊》雜誌社、銀都機構、中華文化城、香港聯藝機構有限公司、鳳凰衛視[18] ，這些相關企業機構的總資產高達千億港元以上。中共從中國內陸派人全面進駐香港，可讓北京全面掌控香港各個領域的要職，控制全局。
如果中共還想保留香港「一國兩制」下，行政長官作為緩衝、間接施政的白手套，很可能就不能讓林鄭月娥連任，必須改派他人繼任。並且還要讓選舉過程有一些競爭環節，增加社會的參與感。如果北京還想要測試香港政府過去幾年表現的社會滿意度，最好的「競爭」組合，就是從高階公務員與社會賢達，各挑選一名候選人，[19] 前者可以辯護港府施政，後者進行挑戰。
現在有可能參選的高階公務員，包括現任港府財政司長陳茂波、政務司司長李家超、保安局長鄧炳強、行政會議召集人陳智思。社會賢達可以有香港交易所前任總裁李小加、以及有過公職經驗的港府前衛生署署長，也是前世界衛生組織總幹事陳馮富珍、前金管局總裁陳德霖、甚至前港府前教統局長、前中大校長的李國章。這樣裝模作樣假性競爭下的新任特首或仍能讓香港社會有一丁點的期盼，間接增加中共治港的正當性。
但是，無論香港政制擺向「黨委制」，或是依舊保留「特首制」，北京已經與香港政治全面綑綁。「愛國者」組成的香港立法會在結構邏輯上自我矛盾，北京希望這是一個效忠中共的民意立法機制，還要能體恤民間疾苦，但又不要完全扮演那種中國人大式、行禮如儀的橡皮圖章。因此沒有辦法期待這些立法會議員能自斷手腳，提供解決香港社會發展所遭遇的「深層次」問題，像是貧富懸殊帶來的就業、所得、房屋、福利的問題。香港這次立法會選舉應該只是一個開始，北京扭轉香港原有朝向西式民主發展的一國兩制框架，透過留下的一些民主政治形骸，將香港菁英的利益與中共統治權進行綑綁。格格不入又自相矛盾的政制結構，帶來一團混亂，處於一種且戰且走的狀態。唯一可以確定的是，如果沒有具體治港施政績效，未來所有的政治責任都將由中共承擔，難以推卸。
[1]七大工業國(G7)、歐盟、五眼聯盟均具官方立場，卻都抱持這樣類似見解，對香港立法會選舉結果大肆批評。參見https://www.gov.uk/government/news/g7-foreign-ministers-issue-joint-statement-on-hong-kong-elections；https://www.gov.uk/government/news/foreign-secretary-issues-joint-statement-with-international-partners-on-hong-kong-elections-20-december-2021；https://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2020/07/01/declaration-of-the-high-representative-on-behalf-of-the-european-union-on-the-adoption-by-china-s-national-people-s-congress-of-a-national-security-legislation-on-hong-kong/。
[2]中國國務院新聞辦發布的白皮書原稿，請見《「一國兩制」下香港的民主發展》白皮書，2021年12月20日，http://www.scio.gov.cn/m/zfbps/32832/Document/1717821/1717821.htm。另中、英雙語全文，請見中國官媒《中國日報》網頁， http://language.chinadaily.com.cn/a/202112/20/WS61c0203da310cdd39bc7c707.html。
[3]同註2，白皮書的用語是「事實充分證明，中國共產黨和中國政府是香港特別行政區民主制度的設計者、創立者、維護者和推進者」。「國家主體實行的社會主義制度與特別行政區實行的資本主義制度並行不悖，但主次關係不能顛倒」。
[4]同註2，白皮書花了極大篇幅回顧過去24年，北京如何循序漸進來推動雙普選，詳述三次嘗試，那就是：2004年修改行政長官和立法會產生辦法；2007年定下普選目標時間表；2014年提出行政長官普選路徑圖，但是卻遭致2014年的雨傘革命，把所有延誤政改的責任推給香港反對派。
[5]筆者曾經在《美國之音》發表過類似較簡短的評論看法，請見黃麗玲，〈中國人大高票通過香港選制改造 觀察人士：北京“買辦”全面執政〉，《美國之音》，2021年3月11日，https://www.voacantonese.com/a/China-NPC-approves-nine-changes-to-Hong-Kong-electoral-system-20210311/5810489.html。
[6]「平衡策略」中香港商界與北京來往的情況，較為詳細的介紹與討論，參見Brian CH Fong, “The Partnership Between Chinese Government and Hong Kong’s Capitalist Class: Implications for HKSAR Governance, 1997 – 2012,” The China Quarterly, Vol. 217 March 2014, pp.195-220.
[7]《全國人民代表大會關於完善香港特別行政區選舉制度的決定》，中國人大，2021年3月11日，https://www.legco.gov.hk/yr20-21/chinese/hc/sub_com/hs102/papers/hs10220210326cb4-679-2-c.pdf。
[8]新修訂後的《香港基本法》附件一《香港特別行政區行政長官的產生辦法》和附件二《香港特別行政區立法會的產生辦法和表決程序》，中國人大常委，2021年3月30日，https://www.legco.gov.hk/yr20-21/chinese/hc/sub_com/hs102/papers/hs10220210331cb4-703-1-c.pdf。
[9]在1991年與1995年港英殖民地政府統治下的兩次立法局選舉，卻採用小選區多數決制，有利大黨獨取席次。這兩次選舉民主派大勝，引起當時中國政府非常不滿，認為港英政府有意挑釁。香港立法會選舉在1997年中國接管後，設立功能組別、與區域直選兩種議席。區域質選擇採用比例逮表制並輔以最大餘額法來分配議席，當然有利小黨獲得席次，也實現中共分而治之的意圖。不過2021年的立法會選舉，切割成十個區域選區，每區當選兩名議席，意味著如果有泛民主派候選人能通過北京的政治審查，在建制派與泛民派過去四六比的得票率基礎上，也理應能取得十席立法會席次。
[10]原文是：「這種多樣性，體現在身份的多樣，無論是什麼階層、什麼界別、什麼職業、什麼族裔，都有參與的機會；這種多樣性，體現在價值理念的多元，無論持何種思想觀念、何種政治取態、何種宗教信仰、何種利益訴求，都有參與的機會。」全篇演說逐字稿，請參見夏寶龍，〈以史為鑒譜寫香港民主新篇章〉，《文匯網》，2021年12月6日，https://www.wenweipo.com/a/202112/06/AP61adc1aee4b07b4059d6999f.html。
[11]《人民日報》在選前預見選情低迷，已經開始在社論直接指責香港民主黨不積極參選，參見〈任由羅健熙之流恣意妄為，香港民主黨就很危險了〉，《北京新浪網》，2021年12月16日，https://iview.sina.com.tw/post/27526006。
[12] 侍建宇，〈香港立法會選舉：港府左手打右手 立法會選舉投票率創新低不意外〉，《自由時報》，2021年12月21日，https://news.ltn.com.tw/news/world/breakingnews/3775118。
[13]張炳良曾擔任香港特區政府運輸及房屋局局長、香港教育學院校長，現為香港教育大學研究講座教授，熟稔中港政治運作邏輯，標準學而優則仕的技術官僚。張炳良，〈「後2020香港」系列｜張炳良：反對派政治已回不了過去：退潮下告別或轉型？〉，《明報》，2021年11月9日，https://reurl.cc/AKqyxY。
[14]「南深圳市」為資深投資銀行家蕭少滔用語，參見林源，〈銀行投資家：「被槍指頭」港四大地主敢不繳械？〉，《大紀元新聞網》，2021年10月20日，https://hk.epochtimes.com/news/2021-10-20/34015626。
[15]紫荊文化集團與中國旅遊集團、招商局集團、華潤集團，現在並稱為香港四大央企。
[16]〈【獨家】海南副省長毛超峰 掌港「文化央企」〉，《星島日報》，2021年2月21日，https://reurl.cc/GoV60G。
[17] 聯合出版集團目前是香港最大規模的出版企業，旗下包括三聯書店、中華書局和商務印書館、萬里機構、新雅文化等多家知名出版機構，出版的圖書約佔香港每年中文圖書出版量1/5。並握有香港特區護照承印權、擁有高額房地資產。聯合出版集團簡介請參見官網http://www.sup.com.hk。
[18]〈紫荊入主鳳凰衛視 「文化央企」港覓地建總部〉，《頭條時報》，2021年4月19日，https://reurl.cc/8WGaM7。
[19]沙半山，〈特首選舉由「澳門模式」變成選委「有得揀」?〉，《香港01》，2022年1月3日，https://reurl.cc/GorENp。