簡評近期解放軍現代資產管理體系發展
2022.01.07
瀏覽數
722
壹、新聞重點
2021年12月8日，解放軍報導一篇「教育」基層部隊經費管理的文章，藉由檢討解放軍基層在使用「三費」（人員生活費、訓練維持費以及裝備費）時的案例，教育全軍經費的使用需要符合規範。[1]雖然其內容屬於基層部隊一般財務行政之事務，但由於習近平在11月底的解放軍後勤工作會議，甫指示要求加快建設軍隊現代資產管理體系，[2]此時間點所進行的這份報導，其背後亦存有解放軍要加速完成軍隊財務運行的意義。解放軍所謂的建設現代化資產管理體系，值得進一步探究。
貳、安全意涵
一、軍隊現代資產管理體系內涵與目標
軍隊資產管理體系，其內容主要包括部隊資金、裝備資產、房地產、庫存物資、設備器材、無形資產與經營資產。[3]儘管官方並未公開所謂軍隊現代資產管理之實際內涵與目標，但推測主要仍在於解決過去解放軍資產管理上制度面的缺乏，包括資產管理法規體系不完善、內部控制制度體系不健全、資產管理效益不高以及資產管理專業人才缺乏等問題。[4]從近期解放軍內部專家學者的文章來看，對於解放軍的未來資產管理改進之意見，主要仍集中在資產管理的制度化。例如強化資產管理內部管控機制，以防止貪腐浪費、完善軍隊資產編配標準，以界定各級編制人員數量及其所配備的資產與數量、建立統一的資產分類編碼，以利推動資產管理標準化、或是透過整合現有的《預算編制管理系統》、《會計賬務管理系統》和《資產管理系統》等平台，以強化資訊管理與監控手段等。[5]這些解放軍內部之建議，有助於外界瞭解解放軍在現代資產管理體系未來的可能改革發展與方向。
二、解放軍部隊資金管理仍未完善
長久以來解放軍部隊資金管理問題多，在預算審核及核銷制度存在規定不夠嚴謹、監督機制不足的問題。[6]在經費使用上，除單位經費使用上，主官與財務部門的裁量權大，有些經費項目的使用彈性過大容易產生問題。例如「探親路費」、「隨軍家屬無工作困難補助費」以及「客飯費」（義務兵直系親屬來隊探親時提供的伙食費），在沒有總量管制以及預算執行效益評估機制下，容易產生違法亂紀的行為。[7]對此，習近平上台後，針對經費使用相關規定，除了有關「三費」的使用規範外，陸續發公布《厲行節約嚴格經費管理的規定》、《軍隊單位科研經費使用管理規定（試行）》、《軍隊表彰發放獎金獎品暫行辦法》、《關於調整重大非戰爭軍事行動任務津貼審批發放辦法的通知》等辦法，目的即為解決基層部隊經費管理與使用的貪腐問題。然而，後續之規定卻也造成部隊在使用經費上的不便。因此，解放軍亦開始逐步放寬經費使用辦法並簡化相關流程。例如2021年4月初中央軍委後勤保障部即針對基層單位經費開支進行調整，將原先500元以上之花費須由支黨支部（黨委）集體討論決定，上調至人民幣2000元，以此簡化程序。[8]解放軍現代資金管理體系體現在基層部隊，則仍將重點擺在防貪腐、資金運作的合理性與程序流程的順暢度上，隱含解放軍在處理過去貪腐浪費所遺留下來的各項問題後，相關制度法規與流程仍在磨合與修正階段。
參、趨勢研判
一、解放軍經費使用議題仍待長期磨合
過去中共因經費籌措問題允許解放軍經商，但也移衍生許多腐敗問題。在習近平上台打擊江派及軍中貪腐後，許多軍中將領因而紛紛落馬。據傳截至2018年底，包括2名副主席、8名上將、160名中將與少將以及18,000名校級軍官落馬。[9]姑且不論落馬的具體原因以及實際數字為何，但透過媒體宣傳，這幾年習近平打擊軍隊貪腐問題的氛圍下，確實可能會對解放軍基層部隊在使用經費上較為保守謹慎，以免違反相關規定受罰。例如解放軍提升「三費」額度後，2021年初下發「三費」使用規定，但不少基層營級與連級部隊的經費使用仍較保守，產生了「有錢不會花、不敢花」的問題。[10]此外，有關解放軍經費之使用的各項規定仍持續在修正，例如2021年起，就調整軍隊主管的社會組織進行經費收取及運作上的規定。[11]這也反映當前在這幾年新增或新修訂的許多規範與標準下，解放軍基層部隊在執行上仍有窒礙難行之處。有關軍隊經費使用未來能否順暢的運作，恐仍要較長的一段時間磨合。
二、解放軍將持續強化土地資產管理以利救災與戰時使用
2018年在習近平停止軍隊有償服務後，造成大量閒置土地與房地產。[12]由於解放軍過去因土地資產並未積極處理，因此近年中共陸續將土地資源進行整合。在2018年1月在南海推動「土地資源規劃整合試點工作」，後續重慶、福建、浙江等地主動跟進，就軍用閒置土地進行整合置換，[13]其目的在於達到「以儲為戰」的管理模式。亦即，依照土地地理位置之軍事價值，區分那些土地適合作為軍事使用，提前進行規劃或與民換地，以利救災或戰爭時期可以迅速使用。例如在2020年新冠疫情爆發後，解放軍聯勤保障部隊依此管理模式，在湖北省孝感市與襄陽市開設定點醫治和隔離場。[14]另外，在空閒土地的使用上，則採取「軍種提需求、軍委做決策、統管機構搞保障」的模式，打破軍種界線以求三軍共用。[15]依此可見，在現代資產管理體系的發展下，土地資產「以儲為戰」模式已成為趨勢。
[1] 王雁翔、李浩然，〈第74集團軍某旅規範營連標準經費使用管理 讓每一分錢都花得明明白白〉，《中國軍網》，2021年12月8日，http://www.81.cn/jfjbmap/content/2021-12/08/content_304783.htm。
[2] 有關習近平之指示，請參考，〈習近平對全軍後勤工作會議作出重要指示強調 加快推動現代後勤高品質發展 為實現建軍一百年奮鬥目標提供有力支撐〉，《新華網》，2021年11月23日，http://www.news.cn/politics/leaders/2021-11/23/c_1128092555.htm。
[3] 梁晨、武曉鳳，〈部隊資產管理對策研究〉，《當代會計》，第18期，2020年9月，頁130-132。
[4] 請參考，李松林、董文柱、鄒晶，〈堅持問題導向 加強新時代軍隊資產管理〉，《國防》，第1期，2019年，頁69-71。
[5] 請參考，柏陽、丁傑，〈深化軍隊資產管理改革的對策建議〉，《國防資產管理》，第8期，2020年，頁9-10；田 原、宮毅男，〈關於加強軍隊資產處置監管工作的幾點意見〉，《國防資產管理》，第8期，2020年，頁11-12；李松林、董文柱、鄒晶，〈堅持問題導向 加強新時代軍隊資產管理〉，《國防資產管理》，第1期，2019年，頁69-71。
[6] 徐曉偉，〈軍隊基層財務管理存在的問題及改善措施〉，《現代行銷(經營版)》，第10期，2018，頁212。
[7] 劉正乾，〈淺議軍隊經費實行績效管理的設想〉，《企業技術開發》，第33卷第5期，2014年2月，頁121-122。
[8] 孫興維，〈全軍調整規範基層經費供應管理有關標準制度〉，中國國防部，2021年4月16日，http://www.mod.gov.cn/topnews/2021-04/16/content_4883367.htm。
[9] 〈1.8萬校級軍官落馬 木偶：直面這場難看的軍隊反腐戲〉，《博訊新聞網》，2018年10月26日，https://news.boxun.com/news/gb/pubvp/2018/10/201810260151.shtml。
[10] 王雁翔、李浩然，〈第74集團軍某旅規範營連標準經費使用管理 讓每一分錢都花得明明白白〉，《中國軍網》，2021年12月8日，http://www.81.cn/jfjbmap/content/2021-12/08/content_304783.htm。
[11] 孫興維，〈全軍調整規範基層經費供應管理有關標準制度〉，中國國防部，2021年4月16日，http://www.mod.gov.cn/topnews/2021-04/16/content_4883367.htm。
[12] 有關於解放軍停止有償服務後的房地產與經營性資產等，中共將其移交給新成立的中央所屬國有企業「中國融通資產管理集團有限公司」並於2020年3月正式成立，中國融通集團公司經營業務橫跨房地產、農業、飯店與旅遊業、資源回收業、醫療業、科技服務、保全公司、教育業、財務與保險等，資產龐大。在國資委監管的97家央企名單中位列第10。
[13] 李晶，〈創新軍用土地資源保障模式 探索軍事土地融合保障新路〉，中國國防部，2018年10月9日，http://www.mod.gov.cn/big5/topnews/2018-10/09/content_4826314.htm；《軍隊軍用土地資源規劃整合試點工作在海南展開〉，《新華網》，2018年1月18日，http://www.xinhuanet.com/mil/2018-01/18/c_129793611.htm。
[14] 〈聯勤保障部隊全力做好疫情防控應急設施保障〉，《中國軍網》，2020年2月21日，http://www.81.cn/jfjbmap/content/2020-02/21/content_254600.htm。
[15] 焦國慶，〈創新軍用土地資源保障模式 探索軍事土地融合保障新路〉，中國國防部，2018年10月9日，http://www.mod.gov.cn/big5/2018lbbz/2018-10/09/content_4826303_3.htm。