無人機入侵領空與「第一擊」
2022.10.21
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壹、新聞重點
近年中共軍機頻繁進入我國「空域與防空識別區」(Air Defense Identification Zone, ADIZ)。在2022年8月中共軍事演習之後,更有無人機闖入金門防區。故為因應衝突潛在升高情勢,我國國防部長說明若他國無人機進入我國領空,將視為「第一擊」,並將採取相關應變處置措施,包括適當地反制無人機措施。不過國防部仍求「慎戰」,[1] 重申我國軍方保持「不怯敵、不挑釁、不示弱的態度;以及不引發事端、不升高衝突的原則」。[2]
本文以國際法的角度討論他國軍事航空器未經允許飛入一國領空之行為,特別是軍用無人機,以及可能適當之處置措施。
貳、安全意涵
一、「禁止使用武力原則」與「武裝攻擊」門檻有別
依據國際習慣法以及《聯合國憲章》(Charter of the United Nations)第2條第4款的規定,國際間「禁止武力使用與武力威脅」(prohibition of the threat or use of force)。[3] 不過,究竟何謂「武力」(force)?亦即,要到何種程度才符合國際法上對「武力」使用的標準?原則上只要是物理上的武力,並有一定程度「重大性」(gravity)與「強度」(intensity),即符合「最低門檻」(de minimis)的要求。[4] 《聯合國憲章》第2條第4款雖然沒有「武裝」(armed)的字眼,但基本上係指國家直接或間接的軍事行為,並不包括非軍事的政治或經濟上的制裁(sanctions),[5] 或是一般性的網路攻擊(cyberattacks)。[6] 舉例而言,第2條第4款並不包含:(一)「定點清除個人」(targeted killings),例如美國使用無人機在敘利亞暗殺恐怖份子;(二)「綁架特定個人」(forcible abductions),例如1960年以色列情報機構在阿根廷綁架納粹戰犯艾克曼(Adolf Eichmann)以及攔截(interception)單架飛機的行為。[7]
國際法上對於「武力使用」與《聯合國憲章》第51條「自我防衛權」的「武裝攻擊」(armed attack)兩者內涵亦有區分,最主要的即是「規模與效果」(scale and effects)的差別。國際法院(International Court of Justice, ICJ)於1986年的尼加拉瓜訴美國案(Nicaragua v. United States)判決中,對「武裝攻擊」(armed attack)作了以下的解釋:「武裝攻擊不僅包括常規軍隊跨越國際邊境,亦包括一個國家派遣其它武裝團體或傭兵對另一國家進行如常規軍所發動的武裝攻擊那樣嚴重程度的行動,或實質涉及如此的行動。」並從武裝行動的規模及結果,將武裝攻擊與其它較輕微的武力使用或「邊境騷擾」(frontier incidents)加以區別。[8] 也就是說,若A國對B國採取低於武裝攻擊門檻的輕度武力使用,B國仍無法主張「自我防衛權」而對A國使用武力。國際法院對國家發動「自我防衛權」採取較為嚴格的界定,並將「武裝攻擊」認定為是「最為嚴重地武力使用型態」(the most grave forms of the use of force (those constituting an armed attack) from other less grave forms),以與「普通武力」使用做區分。[9]
二、是否可以擊落他國無人機?視情況而定
主權國家有權在其領域內使用武力來保護其「領土保整性」(territorial sovereignty)。至於對於「他國無人機飛入一國領空」究竟應如何處置?須先判定究竟為民用無人機或是軍事無人機,該無人機的用途或目的為何,例如為偵查目的,或者攻擊目的且有配載武器?這些判斷都會影響可以採取適當處置措施,此外,法律上亦要求對所採取的處置措施必須符合比例原則與軍事必要性。也就是說,適當處置措施取決於具體情境,且必須考慮一個重要因子:對方是否具有「敵意」(hostile intent)。而除了合法與適當性之外,政治上或政策考量以及軍事能力也是需考量的面向。
他國派軍事航空器(無論是有人或無人機)進入我國領空也不代表一定是「使用武力」,因不一定有構成「武力」的最低標準,而就算符合「武力」,在未達一定程度的「規模與效果」,也不一定觸發我國「自我防衛權」合法行使的要件。但這並不代表我國不能採取武力處理,因國家本來就有權在自己領空上使用必要的武力以維持和平與領土完整性;且「自我防衛權」乃國家「固有權利」(inherent right),仍有主張的可能性。而在國內法層次上,若已發現敵機,在符合我國軍事單位相關的交戰規則與相關處理規定下,例如在經過一系列程序,像是警告,決定攔截、反制甚至擊落該架無人機,也是法律所容許的範圍。
參、趨勢研判
一、為避免衝突,擊落他國無人機前仍應符合程序
近年無人機入侵他國領空而被擊落最著名事件即是2019年美國全球鷹無人機(RQ-4 Global Hawk)在伊朗領空附近被擊落,伊朗宣稱美國無人機已入侵其領空,違反國際法與《聯合國憲章》憲章第2條第4款,故有權依據《聯合國憲章》第51條「自我防衛權」將其擊落。[10] 伊朗認為,該架無人機為偵查與間諜目的,且這並非首次美國針對其領土完整性的挑釁行為。雖然事後美國情報指出該架無人機被擊落時仍在國際空域,故伊朗並無權行使「自我防衛權」,但這似也隱含著美國同意伊朗「若無人機已在其領空,擊落構成合法武力使用 / 伊朗有權主張『自我防衛權』」的論點。惟須注意的是,使用武力擊落無人機應僅限於無其他手段時,且必須符合比例原則。美國時任總統川普(Donald Trump)原本欲以軍事手段處理該事件,但爾後因各種原因作罷。理由之一則是因無人機特性,無人傷亡,故不打算升高兩國之間的緊張關係。
雖然沒有法律明文規定國家可以對未經允許飛入領空的航空器使用武力或擊落,但多數國家實踐似乎支持如此作法。若是有飛行員的軍機,且兩國並非處於「武裝衝突」(armed conflict)狀態,那領域國至少需要其提出警告後方能開火,美國國防部即是採取此政策,依據美國《國防部指令4540.01(2015)》(DOD instruction 4540.01 (2015))[11] 第3段(e)項規定:「美國軍用飛機與飛彈以及導彈的發射,皆需適當地考慮所有空中與地面交通安全的情況下進行的」(U.S. military aircraft and missile and projectile firings operate with due regard for the safety of all air and surface traffic),且「對所有國家的軍用飛機都必須遵守合理的警告程序」(reasonable warning procedures with regard to the military aircraft of all States must be observed)。
美國軍方政策認為開火擊落前正式警告相當重要,考量到他國航空器可能是誤闖、失控或是遭遇某種困難,故必須先預警並確認意圖才能判定是否要使用武力。而伊朗似乎沒有試圖對美國全球鷹無人機或其操控者警告其已進入伊朗領空。雖然無人機即使被擊落並不會有人員死傷的問題,但為求慎重以及避免國際衝突,多一道警告程序應是更保險的做法,若伊朗有先警告才擊落美國無人機,或許可避免不必要的衝突。
二、軍機侵擾增加更凸顯「防空識別區」的重要性
他國無人機飛進國家領空的問題也並非我國獨有,日本在2013年時,由於中國無人機侵入其「防空識別區」與東海(East China Sea)爭議領域範圍(特別是釣魚臺列嶼,日本稱尖閣諸島),而在同年中國宣布東海「防空識別區」範圍,日本政府亦發布宣言表示抗議。[12] 時任安倍政府接著表示,對於忽略其警告的他國無人機將被擊落。[13] 因此,為了能給予相關管轄單位以及航空器充分的預警時間且避免誤判,「防空識別區」的設立即顯得更為重要。美國聯邦航空總署(Federal Aviation Administration, FAA)對他國航空器進入「防空識別區」應採取的流程與措施有詳細規定。[14]
我國因近年中共無人機侵擾頻繁,在2020年將《國軍經常戰備時期突發狀況處置規定》中的「第一擊」修改為「行使自衛反擊權」,在對方有明顯的敵對行為下,才能開火。[15] 至於行使「自衛反擊權」的時機與作為,軍方因應周遭動態、潛在威脅的流程與應處強度,分別為「發現、識別、攔截、警告」;若上述手段無效,第一線人員在獲得授權後,可予以「摧毀」。[16] 此次國防部長的回應也相當程度反應了「防空識別區」的重要性,由於空戰相當快速,故在他國航空器進入「防空識別區」時就應有預警措施,甚至進行鎖定,若對方無反應可能就要準備攔截,而若仍不服從指示,將有權採取近一步處置。
[1]〈邱國正:自衛反擊中共第一擊 後續就是開戰〉,《中央社》,2022年10月12日,https://news.cts.com.tw/cna/politics/202210/202210122097154.html。
[2]〈共軍第一擊我反擊誰決策?國防部:第一線部隊斷然處置〉,《聯合報》,2022年10月13日,https://udn.com/news/story/10930/6683466。
[3]《聯合國憲章》第2條第4款「各會員國在其國際關係上不得使用威脅或武力,或以與聯合國宗旨不符之任何其他方法,侵害任何會員國或國家之領土 完整或政治獨立。」
[4]Report of the Independent International Fact-Finding Mission on the Conflict in Georgia, Volume II) (Independent International Fact-Finding Mission on the Conflict in Georgia, September 2009), https://www.mpil.de/files/pdf4/IIFFMCG_Volume_II1.pdf。
[5]“Military and Paramilitary Activities in and against Nicaragua (Nicaragua v. US),” International Court of Justice, June 27, 1986, https://www.icj-cij.org/en/case/70/judgments (以下簡稱Nicaragua Case).
[6]但這並不表示行為沒有違法,而是由憲章中其他條款處理。
[7]同註4。
[8]Nicaragua Case, at para. 195。
[9]Nicaragua Case, at para. 191。不過實務上對武裝攻擊的界定以及究竟何時可以發動自我防衛權仍有爭議。
[10]“Letter dated 20 June 2019 from the Permanent Representative of the Islamic Republic of Iran to the United Nations addressed to the Secretary-General,” UN Security Council, June 20, 2019, https://documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N19/187/91/PDF/N1918791.pdf?OpenElement.
[11]“Department of Defense Instruction 4540.01 (2015) on the Use of International Airspace by U.S. Military Aircraft and for Missile and Projectile Firings,” US Department of Defense, https://www.hsdl.org/?abstract&did=801464.
[12]〈中国国防部による「東シナ海防空識別区」の発表について(外務大臣談話)〉,日本外務省,2013年11月24日,https://www.mofa.go.jp/mofaj/press/page4_000293.html。
[13]“Japan to shoot down foreign drones that invade its airspace,” japan times, October 20, 2013, https://www.japantimes.co.jp/news/2013/10/20/national/japan-to-shoot-down-foreign-drones-that-invade-its-airspace/#.XQu2nS2ZNBy.
[14]“ENR 1.12 National Security and Interception Procedures,” US FAA, https://reurl.cc/ZbDe66.
[15]〈國軍戰備規定調整 開火「第一擊」改稱「行使自衛反擊權」〉,《ETtoday》,2020年09月20日,https://www.ettoday.net/news/20200920/1813260.htm#ixzz7hVsa4h12。
[16]〈捍衛空防不讓步》國軍第一擊 定義「自衛反擊權」〉,《自由時報》,2020年09月21日,https://news.ltn.com.tw/news/politics/paper/1400945。