美國《2022台灣政策法》之發展與觀察
2022.10.21
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壹、新聞重點
隨著海峽兩岸緊張局勢持續升高，由於台美無正式外交關係與安全合作協議，為在法律機制上強化美國對台灣支持以彌補此缺陷，美國參議院外交委員會2022年9月22日修正通過，由民主黨籍外委會主席梅南德茲（Bob Menedez）與預算委員會共和黨首席議員葛蘭姆（Lindsey Graham）共同領銜所提《台灣政策法》（Taiwan Policy Act of 2022）草案。眾議院則於9月28日，由外交委員會首席議員暨中國工作小組主席麥考爾（Michael McCaul）領銜36位共和黨籍議員，提出眾院版《台灣政策法》草案。儘管該法仍需要經過參眾院各自審查與兩院聯席會審查協商版本通過後，再送交總統簽署才能生效，期間仍存諸多變數，白宮對該法內容也持諸多保留意見。不過提案人梅南德茲參議員形容《台灣政策法》，將會是1979年《台灣關係法》（Taiwan Relations Act）制定以來，美國最全面的對台灣政策修訂。[1] 對此，中國駐美大使秦剛嚴厲警告美國，如果允許《台灣政策法》通過，中美關係將面臨「破裂」。[2]
貳、安全意涵
一、國會與白宮對台美關係主導權的競爭
相對於行政部門的保守，自從台美1979年斷交以來，美國國會透過立法權、預算權與人事同意權行使，積極扮演「先行者」角色，始終以相較「進步性」態度肯定並推動台美關係發展。這也反映美國憲政在三權分立下，立法權與行政權間相互監督制衡的機制設計。1979年主動制訂劃時代的《台灣關係法》與1995年推動李登輝前總統訪美案，即顯示美國國會在台美關係上，所擁有舉足輕重的影響力。事實上，近年在美國國會山莊瀰漫著「對抗中國」的氛圍下，陸續通過許多「友善台灣」決議與法案，以表達對台灣支持，並對行政部門造成一定的壓力。此次《台灣政策法》之所以引起行政部門特別關注，即在於該法在許多條文上，一改過去使用不具約束效果的「意見」、「鼓勵」與「建議」方式表述國會對台政策，此次則是選擇使用「應當」（shall）一詞，表達國會對行政部門的命令之意，或直接以「美國政策」（the policy of the United States）律定之。這導致法案內容，可能侵犯憲法賦予總統的統帥權與外交權，行政部門也可能因此選擇「無視」（ignore）這些條文規定，進而引起司法權的介入仲裁。也因此，白宮在重申對台灣支持同時，國安顧問蘇利文（Jake Sullivan）坦承「部分內容讓我們有些擔憂」。[3]
二、反映美國對台海緊張關係的迫切憂慮
儘管行政部門對部分法條內容陳述方式可能侵犯行政權持保留態度，制定《台灣政策法》是國會跨黨派「抗中友台」氛圍下具體產物，並反映美國對當前中國妄圖以武力侵犯台灣野心的迫切憂慮。參議院版提案人梅南德茲表示，「法案對台灣展現極大支持，台灣目前需要明確支持，以因應《台灣關係法》上路後40多年來從未見過的中國侵略方式」。眾議院版提案人麥考爾則強調，台灣民主正面臨來自中國共產黨史無前例的威脅，而台灣是美國國家安全的關鍵夥伴，「現在是時候武裝我們的盟友了，要在入侵發生前，而非之後」。[4] 事實上，《台灣關係法》制定超過40年，美中台三邊關係已今非昔比，如今美中處於全面競爭態勢，拜登政府更視中國為「最嚴峻的競爭者」，另方面中國隨著國力增長，日益展現其「武統」台灣的信心與企圖。2022年8月中國為報復眾議院議長裴洛西（Nancy Pelosi）訪台，舉行前所未有的大規模「圍台」軍事演習，脅迫恫嚇台美正常互動，意圖破壞兩岸現況以建立台海「新常態」。明顯地，中國對台灣日趨強勢「脅迫與侵略」具體言行，才是美方制定《台灣政策法》的意外關鍵推手。
三、《台灣政策法》主要內容與參眾院版本差異
《台灣政策法》草案主要內容在於全面提升台美的政治、軍事與經濟關係，以因應台海最新態勢發展，可視為《台灣關係法》的更新進化版。參議院外委會通過版本，其主要重點在於：律定美國11項對台政策綱領、確認《美對台六項保證》（the Six Assurances）法律效力、禁止限制美國聯邦政府官員與台灣政府互動、強調《聯合國2758號決議》並未處理台灣代表權與台灣主權問題、強化台美「防衛夥伴」（defense partnership）關係、建立《台灣安全援助倡議》（Taiwan Security Assistance Initiative）、反制中國對台灣的侵略與影響、協助台灣「有意義」（meaningful）參與國際組織、促進台美經貿發展合作關係、支持台美教育交流計畫、邀請台灣參加雙邊或多邊的國際論壇與軍事演習、明訂美國將制裁「中國侵略台灣」等。但於法案末尾強調，此法案所有內容皆不可被解釋為美國重建與中華民國的外交關係，或者是美國政府改變對中華民國國際地位的立場。[5]
相較下眾院版草案，基於「強化台灣防禦與嚇阻中國侵略」立法意旨，其主要重點有三：「現代化台灣政策」（Modernize Taiwan Policy）、「協助台灣安全」（Security Assistance for Taiwan）與「反制中共對台施壓」（Counters CCP Pressure Against Taiwan）。其中特別指出將「增強美國對台灣防衛的戰略清晰」；重新授權《台灣保證法》（Taiwan Assurance Act），以減少不必要的限制；支持台灣參與聯合國體系；確保《台灣關係法》和「一中政策」不能禁止「美國總統或任何美國政府機構採取必要的合法行動，以增進或保護和台灣相關的美國利益。」此外，還保留「將台北經濟文化代表處更名為台灣代表處」，以及美國在台協會處長須由參議院同意任命。在維護台灣安全上，參眾院版則都支持包括加速美國對台軍售、推動雙方聯合訓練與軍演、批准在台彈藥儲備，以及授權未來五年提供台灣六十五億美元軍援等。[6] 不過值得注意的是，現在眾院版的聯署人均為共和黨籍，目前也尚無民主黨版的眾院《台灣政策法》草案。
參、趨勢研判
一、《台灣政策法》能否完成立法仍充滿著變數
就如過去制定《台灣關係法》奠定台美互動基礎與典範，此次美國國會希望複製過去成功經驗，主動地透過制定《台灣政策法》，重新來規範台美互動關係機制，以因應美中台三角關係發展的新趨勢。不過《台灣政策法》制定過程中，將面臨主要兩項挑戰：行政部門的阻撓，以及政黨競爭的掣肘。由於《台灣政策法》草案內容多「具體指導」而非「象徵性建議」律定台美關係，明顯有侵犯行政權之嫌，對此白宮罕見公開表態對《台灣政策法》的「擔憂」。可以理解地，白宮將積極遊說國會議員，如無法阻擋該法通過，也將使該法在條文呈現方式上，能如過去諸多國會通過「友台」法案與決議，以象徵意義大於實質意義形式，透過「國會意見」或「國會建議」表達，使之形成不具實際約束行政部門效果的象徵性法律案。
此外，民主黨與共和黨競爭兩極化，也將影響《台灣政策法》草案在參眾兩院形成共識版本通過，以及擁有足夠三分之二票數挑戰總統可能對該法案的否決。目前執政民主黨，在參眾兩院都擁有過半的多數席次。參院版在委員會審查時，已面臨部分關鍵條文遭到修改，未來在全院審查難免將再面臨修改。而眾院版目前僅是共和黨的版本，還未經委員會審查，其「現代化台灣政策」與增強美國對台灣「戰略清晰」的條文，更明顯與執政民主黨的政策不同。眾議院外委會主席、民主黨眾議員米克斯（Gregory Meeks）已表示，他將仔細注意《台灣政策法》在台灣議題上「是否維持現狀」，「因為我是一個堅信不要越過現狀的人，那個現狀對於維持太平洋島嶼和台灣的和平已經有很長一段時間了。」同為民主黨籍眾議員薛曼（Brad Sherman）表達他對參院版的不同看法，也坦言今年內要完成立法有困難。[7] 在白宮持保留阻撓態度下，政黨競爭的掣肘與國會議員仍未展現對法案的共識，以及本屆國會會期將在2022年底屆滿結束的時間壓力，《台灣政策法》草案能否在年底完成立法仍充滿不確定變數。
二、華府將強化嚇阻中國侵略台灣
雖然《台灣政策法》草案能否在國會通過並獲得總統拜登（Joe Biden）簽署仍屬未知，對《台灣政策法》到底能否強化台海和平穩定也有正反兩面看法，不過目前參眾院版《台灣政策法》草案內容一致顯示，美國將加強對台灣安全支持與佈局。事實上，這已是華府跨黨派的共同認知，其差別只是呈現方式與執行作為的不同。中國從8月初在台海進行「圍台軍演」恫嚇台灣，以及隨後所發布對「外部勢力」鬥爭意味濃厚《新時代統一白皮書》顯示，北京為「反獨促統」一連串對台灣與美國的「脅迫恫嚇」，實際上直接挑戰《台灣關係法》第二條第二款所述，「美國決定和中華人民共和國建立外交關係之舉，是基於臺灣的前途將以和平方式決定這一期望」，以及該法對美國「維護台海和平穩定」的安全承諾。美國中央情報局（CIA）局長伯恩斯（William Burns）2022年10月3日接受專訪時表示，由於習近平指示共軍在2027年前為犯台做好準備，2020年代接下來幾年，兩岸可能發生衝突的風險將逐漸提升。[8] 也因此，《台灣政策法》草案不論會何時、或以何種內容呈現通過，隨著中國對台灣軍事威脅的增加，美國勢將強化對中國軍事侵台的嚇阻，而《台灣政策法》草案正是對此一趨勢的「吹哨者」。
[1]張文馨，〈梅南德茲：台灣政策法案是不改變當前政策的強大法案〉，《聯合新聞網》，2022年09月14日，https://reurl.cc/2mn1Rn。
[2]〈中國外交部發言人毛寧主持例行記者會〉，《中國外交部》，2022年9月14日，https://reurl.cc/vWYzDN。
[3]〈台灣政策法案將審議 白宮重申對台支持〉，《中央廣播電台》，2022年9月14日，https://reurl.cc/RXN5Zg。
[4]〈台灣政策法案美參院外委會高票通過 內容部分修正〉，《中央通訊社》，2022年9月15日，https://reurl.cc/7paG5b；呂伊萱，〈麥考爾：台灣是美國國安關鍵夥伴〉，《自由時報》，2022年9月30日，https://reurl.cc/3Yzgv8。
[5]“S.4428 - Taiwan Policy Act of 2022,” CONGRESS.GOV, September 15, 2022, https://reurl.cc/7paG6Q.
[6]“Taiwan Policy Act – Summary,” US Foreign Affairs Committee of REPUBLICIANS, September 2022, https://reurl.cc/8pkErR; 呂伊萱，〈麥考爾：台灣是美國國安關鍵夥伴〉，《自由時報》，2022年9月30日，https://reurl.cc/3Yzgv8。
[7]同上註。
[8]〈CIA局長：共軍為犯台做準備 衝突風險逐年俱增〉，《中央通訊社》，2022年10月4日，https://reurl.cc/QbMyd0。