《自由聯合協定》續約與美中競逐
2023.02.22
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壹、新聞重點
2023年1月11日，美國與帛琉（Palau）兩國代表於加州洛杉磯市簽署「諒解備忘錄」（Memorandum of Understanding），確認兩國的夥伴關係及美國將提供帛琉所需的經濟援助，以作為繼續談判《自由聯合協定》（Compact of Free Association）的依據。[1] 美國代表團由拜登（Joe Biden）總統任命的尹汝尚（Joseph Yun）特使率領，帛琉代表團則由惠恕仁（Surangel Whipps, Jr.）總統帶領。1月12日，馬紹爾群島（The Marshall Islands）代表團由外交部長柯布雅（Kitlang Kabua）率團訪美，與美國代表亦簽署了續約《自由聯合協定》的「諒解備忘錄」。[2]
貳、安全意涵
一、美國確保未來廿年在「自由聯繫邦」的專屬安全權利
《自由聯合協定》的意義在於美國提供「自由聯繫邦」（Freely Associated States）——帛琉、馬紹爾群島、密克羅尼西亞聯邦（Federated States of Micronesia）——經濟援助，以換取美國在這三國國防安全上的專屬權利。換句話說，在《自由聯合協定》具有效力的期間，他國將無法插手南太這三國的安全事務。此外，比照以往的模式，《自由聯合協定》的有效期間為廿年。換句話說，續約《自由聯合協定》可確保美國未來廿年使用這三國軍事基地的權利。為此，美國付出了相當的代價：如美國未來廿年對密克羅尼西亞聯邦的經濟援助增加了75%，對帛琉的經濟援助增加了一倍，對馬紹爾群島的經濟援助則增加了四倍之多。[3]
二、「中國因素」使馬紹爾群島取得美國核試爆的補償
就已知的續約條件而言，馬紹爾群島比帛琉多獲得七億美元補助。這樣的結果可能並不讓人意外，畢竟美國在第二次世界大戰結束至今，已在馬紹爾群島進行過67次核試爆；近年來馬紹爾群島力主美國必須對當年的試爆進行補償。然而，道德與人道因素可能並非協商時美國的實際考量。馬紹爾群島外交部長柯布雅在接受媒體訪問時便表示，正是由於「中國因素」，美國才願意以4年為期，額外補助馬紹爾群島7億美元。補助的項目包含了促進經濟發展、核彈試射的補償以及防止氣候變遷。[4] 換句話說，若非中國勢力在南太平洋擴張到不得不加以遏止的情況，馬紹爾群島恐難如願取得美軍為當年核試爆所做出的補償。
三、與密克羅尼西亞聯邦的協商快速進展
延續2022年7月時的情況，與美國簽署《自由聯合協定》的三個南太國家中，密克羅尼西亞聯邦在續約的進度上仍然位居末位。[5] 主要原因在於美國與密克羅尼西亞聯邦簽署的《自由聯合協定》將於明（2024）年才到期，不若帛琉及馬紹爾群島與美國今（2023）年9月即將到期的協定來得緊急。因此，兩相比較，美國與密克羅尼西亞續約並不具急迫性。然而，密克羅尼西亞聯邦總統帕努埃洛（David Panuelo）於2023年1月底於華府與美國白宮印太政策協調官康貝爾（Kurt Campbell）會晤後，已決定加快協商續約的腳步，預計於2月中前可就續約《自由聯合協定》簽署「諒解備忘錄」。[6]
客觀地來看，美國與密克羅尼西亞聯邦對於續約《自由聯合協定》均有高度意願。在中國勢力的進逼下，前者需要鞏固在南太平洋已經長久存在的良好關係，後者更需要得到強有力的大國保證以繼續對抗中國。然而，後者的表現卻較為沉不住氣。推測其原因，恐在於自身協商的過程不順，但眼見同為「自由聯繫邦」的帛琉與馬紹爾群島即將續約。密克羅尼西亞聯邦為免夜長夢多、協商費時耗力，考慮儘快續約以「鎖定」價格，可能是協商進度加快的主因。
參、趨勢研判
「自由聯繫邦」在未來廿年的重要性更勝以往
為了對抗中國在南太平洋擴張勢力，美國開始強化在該區域的存在。《自由聯合協定》的續約在多次簽署「諒解備忘錄」後，應於不久的將來即可續約。美國一方面維持與三個「自由聯繫邦」的關係，一方面則著手於帛琉設置「超視距雷達」（Over-the-Horizon Radar），其假想的對手自然是中國無誤。該雷達於2021年12月15日由美軍關島馬里安納聯合地區設施指揮部（Joint Region Marianas）指揮官尼可森（Benjamin Nicholson）宣布，將於不久後興建。但此後卻一直無下文，直到2022年12月28日，美國國防部於網站宣布，將於帛琉裝配「戰術機動型超視距雷達」（Tactical Mobile Over-the-Horizon Radar）。該型雷達不僅具有「超視距雷達」的功能，尚具有可機動的特點，且體積僅有同級雷達的1/4。目前已由吉爾本聯邦建設公司（Gilbane Federal）承包該興建案，總金額略小於11億美元，預計將於2026年前裝設完成。[7]
在南太平洋國家中，與美國關係最密切的便是簽署《自由聯合協定》的帛琉、馬紹爾群島及密克羅尼西亞聯邦。然而，關係密切不代表關係穩固。在此次續約協商之前幾年，便曾傳出可能出現外交倒向的傳聞。在中國可能於2027年以前發動武力犯台的情況下，南太平洋作為美國後院的地理位置，便顯得更加重要。就整個印太戰略而言，美國續約《自由聯合協定》亦可穩固其在南太平洋戰略要地的地位。
[1]“The United States of America and the Republic of Palau Sign Memorandum of Understanding,” U.S. Department of State, January 10, 2023, https://www.state.gov/the-united-states-of-america-and-the-republic-of-palau-sign-memorandum-of-understanding/.
[2]Giff Johnson, “Palau Inks Compact Deal, Marshall Islands to Follow,” Marianas Variety, January 12, 2023, https://www.mvariety.com/news/palau-inks-compact-deal-marshall-islands-to-follow/article_7ea49d90-91a1-11ed-bcf8-bff48b881322.html.
[3]Stephen Wright, “Federated States of Micronesia Flags Substantial Boost in US Assistance,” Radio Free Asia, January 31, 2023, https://www.rfa.org/english/news/pacific/micronesia-us-01312023220642.html; Anita Hofschneider, “Marshall Islands Could Receive Billions Under Renegotiated US Treaty,” Honolulu Civil Beat, January 22, 2023, https://www.civilbeat.org/2023/01/marshall-islands-could-receive-billions-under-renegotiated-u-s-treaty/.
[4]Pete McKenzie, “Marshall Islands, Feeling Neglected by the U.S., Enjoys New Leverage,” The Washington Post, January 27, 2023, https://www.washingtonpost.com/world/2023/01/27/us-marshall-islands-china-pacific-power/.
[5]章榮明，〈續約《自由聯合協定》以因應中國在南太平洋的擴張〉，《國防安全雙週報》，第58期，2022年7月15日，頁97-100。
[6]同註2。
[7]Stephen Wright, “US Plans Over-the-Horizon Radar Facility in Palau,” Benar News, January 11, 2023, https://www.benarnews.org/english/news/pacific/us-palau-radar-01112023014042.html; Emma Helfrich and Tyler Rogoway, “U.S. Building Advanced Over-the-Horizon Radar on Palau,” The Warzone, December 30, 2022, https://www.thedrive.com/the-war-zone/u-s-building-advanced-over-the-horizon-radar-on-palau.