中國海上封鎖台灣的法律（戰）意涵
2023.02.22
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壹、新聞重點
2022年8月中國以美國眾議院議長裴洛西（Nancy Pelosi）訪台為由，在台海舉行軍演，外界解讀此舉傳遞解放軍可封鎖（blockade）台灣的訊息。自此之後，海上封鎖日益成為論者對於台海局勢升高的想像情境之一。然而相關評析多聚焦於中國的封鎖成形「之後」，台灣的抵抗意志與能力，以及美國的可能反應；對於中國的封鎖「如何」成形，關注相對較少。2023年1月30日，澳洲學者麥勞夫林（Rob McLaughlin）撰文探討中國海上封鎖台灣在國際武裝衝突法與海上衝突法的意涵，認為其在法律上的複雜程度不下於封鎖行動本身，且不同的方案都有對中國不利之處。由於解放軍「三戰」概念中的「法律戰」強調以法理建立自身戰爭行為的正當性，從而限縮對手的行動空間，中國封鎖台灣的要件之一，當是解決適法性的問題。 [1]
成功的封鎖並不僅取決於軍事力量的對比，而亦涉及繁複的法律、政治與外交、經濟、科技，與心理等因素。本文僅探討法律（戰）的層面，其他議題如封鎖的不同形式及其要件，則以另文探討。
貳、安全意涵
一、封鎖台灣可能意味承認台灣為主權國家
中國一旦試圖封鎖台灣，其將如何訴諸國際法，從而賦予自身行動正當性，並限制其他國家干預的空間？台灣在國際法的地位，將是其首要考量。嚴格來說，封鎖是戰爭的合法手段之一，而戰爭的主體是國家。中國對台的行動如使用封鎖一詞，不啻意味承認台灣的國家或至少是交戰方的地位，兩岸則處於戰爭狀態。如此一來，兩岸將適用國際武裝衝突法與海戰法的規範，例如合法的封鎖必須有效，亦即透過軍隊阻斷一切國家之船舶與飛機進出敵方的港口與海岸；對包含己方在內的船隻一體適用；對外通告封鎖的起始、期程、地點與程度等；對於試圖突破封鎖的敵方與中立國的船舶，亦有不同的作法。[2]
為正當化中國對台的封鎖，中國學者大致有如下論述。首先，中國宣稱對台享有主權，兩岸的衝突因此為「非國際武裝衝突」（non-international armed conflict）。其次，「非國際武裝衝突」原本無封鎖之適用，惟中國學者認為在主權與領土完整的訴求下，其仍可合法封鎖台灣。他們主張依據《聯合國憲章》第二條第七項的不干涉內政原則，以及1977年《關於保護非國際性武裝衝突受難者的附加議定書》第三條，一國政府為維護國家統一和領土完整，可以使用一切合法戰爭手段，而這亦包含用於國際武裝衝突的封鎖。第三，雖然絕大多數文獻都主張在涉及國外船艦的處置上須符合國際法，解放軍在對待傷員、平民與受難者上亦須符合國際人道法，但有論者認為封鎖台灣屬國內事務，而無依據國際法對外公告之必要。 [3]
惟在「非國際武裝衝突」的情況下，中國封鎖的地點或範圍恐有疑義。論者認為，在國際武裝衝突的情境下，封鎖可在公海執行；但「非國際武裝衝突」既屬內部事務，則封鎖理當不能超出該國的領海。換言之，中國在台灣海峽絕大部分非屬其領海的海域能否合法進行封鎖，從而干預行經該水域的他國船艦，並不無疑問。[4] 這將為解放軍拒止外軍介入的嘗試，帶來一定程度的挑戰。
二、以其他名義行封鎖之實是中國另一選項
為規避前述問題，論者多認為中國可能使用其他概念行封鎖之實。在這方面，相關研究多指向美國在1962年古巴飛彈危機採用的「隔離」（quarantine）政策。「隔離」一詞在國際法上尚無明確的定義，但甘迺迪（John F. Kennedy）政府認為相對於封鎖意味戰爭狀態的存在，「隔離」僅旨在阻止禁運品（攻擊性武器）進入古巴，因此帶有控制局勢或和平干預的性質。由於「隔離」不一定具有明確的軍事性質，中國可使用的工具不限於解放軍的海、空軍，而可包含其海警甚至海上民兵。中國可能劃設一個區域，並透過解放軍海軍與海警的巡邏、攔檢與強迫改道等作為，禁止特定貨品或船隻接近台灣，或迫使這些船隻至中國鄰近港口接受檢查；中國海上民兵可在鄰近台灣的重要水道群聚以阻撓他國船隻駛向台灣；解放軍海、空軍則可在台灣周邊海域舉行軍演以威嚇台灣，並在「隔離」成效不彰時升高態勢。 [5]
雖然「隔離」的相關作為就效果來說近似或等同封鎖，但其性質較不是戰爭的前兆或序曲，而更可能是製造台灣的經濟與能源安全危機，並傳達中國具備可實質封鎖台灣之訊息，以影響台灣社會的認知。就此而言，「隔離」意在威嚇，而更趨近於將武力的使用限制在戰爭門檻下的「灰色地帶」衝突。儘管如此，「隔離」對中國而言並不容易，亦非毫無代價。首先，因為「隔離」的法律意涵尚不明確，解放軍海軍在執行「隔離」時，對第三國船舶的強制行為仍可能被他國解讀為封鎖，因此構成戰爭狀態。其次，中國禁止貨品、船隻、飛機與人員進入台灣的「隔離」之舉，也可能被台灣視為挑釁甚至戰爭行動，導致軍事衝突與國際干預的機會大增。第三，中國海上民兵的侵擾，亦賦予台灣與週邊國家以海巡單位介入的正當性；這些執法單位在相關海域的持續存在，可發揮控制局勢的功能，減少軍事衝突的機會。
參、趨勢研判
一、中國的法律戰為封鎖台灣與其他行動的指標之一
對中國來說，統一台灣的最有利情境，莫過於其文攻武嚇皆「師出有名」，從而盡可能減少台灣的反抗意志與其他國家的干預。爰此，雖然邏輯上中國可能逕行封鎖台灣而置可能的國際法問題不顧，但這並非上策。中國如何透過法律戰強化其包含封鎖與「隔離」在內的行動之正當性，可作為觀察中國升高或加速對台威脅的指標之一。
具體來說，中國的法律戰可能體現於兩個層面。首先，綜觀中國的國際法論述，其刻意凸顯《聯合國憲章》第二條揭櫫之主權平等與不干預內政原則，並由此延伸，主張為維護主權與領土完整，國家可合法使用武力與其他作為。此一解讀刻意忽視《聯合國憲章》亦強調爭端的和平解決，並賦予聯合國對和平之威脅、對和平之破壞與侵略行為作出干涉決定的權力。由於中國是聯合國安理會常任理事國之一，加上其對第三世界國家的龐大影響力，聯合國相關規範與決議勢難限制中國的行動。惟為強化其各式作為的正當性，中國將持續選擇性地宣傳對其有利的國際法論述。習近平在「全球安全倡議」中以不點名批判的方式否定美歐國家的安全架構，強調「堅持尊重各國主權、領土完整，不干涉別國內政」與「重視各國合理安全關切」，正是以表面上呼應普世價值與原則，實則推進對其有利的主張之方式，試圖營造對其有利的國際法律秩序。
其次，中國亦將試圖改變台灣海峽的法律地位。中國越能說服國際社會其在台灣海峽享有的權力與權利，就越具備封鎖台灣或對台發動其他脅迫作為的條件。就2022年6月美中之間關於台灣海峽是否為「國際水域」（international waters）的爭議來看，中國迄今尚接受台灣海峽包含中國之內水、領海與專屬經濟區，中國並依序享有主權、主權權利與管轄權。惟中國可能試圖推進其主張，例如聲張其對行經海峽的他國軍艦享有管轄權，從而進一步強化其對海峽的管控。[6]
二、民主國家應及早因應中國可能的法律戰
中國學者在探討關於封鎖的國際法規範時，並不僅止於宣示遵守國際法的必要，而亦每每探討靈活運用國際法以實現其政治目標。舉例而言，有研究以美國在南北戰爭時期北方聯邦政府對南方各州的封鎖，證成在內戰狀態下實施封鎖的合法性；有論者主張應該在海戰中蒐集他國違法的法律事實，限制敵方海上作戰行動；以法律課責大國（如美國），使其無法以中立國為名，行援助實際盟友（如台灣）之實；甚至有認為中國可以或應該在海戰中使用假船旗隱蔽己方行動並突襲敵方船艦者。[7]
這些觀點本身或無疑義，但台灣與其他民主國家應注意可能的「誤用」。一旦中國決定封鎖或「隔離」台灣，其勢將援引南北戰爭與古巴飛彈危機作為正當化相關作為的前例。在封鎖、「隔離」乃至海戰的過程中，中國亦可能製造所謂違法的法律事實，藉此混淆國際視聽。當各界關注中國封鎖台灣的能力、美國等民主國家的可能反應，以及台灣的韌性與抵抗意志之餘，亦宜在不同層級的兵棋推演納入法律（戰）的課題，以預做準備。
[1]Rob McLaughlin, “The Law of Armed Conflict, the Law of Naval Warfare, and a PRC Blockade of Taiwan,” Articles of War, January 30, 2023, https://tinyurl.com/2p987czm; 中國的「三戰」概念，參見沈明室，〈中共三戰運用層次、策略與我國反制作為〉，《復興崗學報》，第90期（2007年），頁232；封鎖的理論與成功的條件，參見Adam Biggs, et al., “Theories of Naval Blockades and Their Application in the Twenty-First Century,” Naval War College Review, Vol. 74, No. 1 (Winter 2021), https://tinyurl.com/2p8v37yv.
[2]關於封鎖對台灣法律地位的意涵，參見Rob McLaughlin, “The Law of Armed Conflict, the Law of Naval Warfare, and a PRC Blockade of Taiwan”; Bradley Martin, et al., “Implications of a Coercive Quarantine of Taiwan by the People’s Republic of China,” RAND, 2022, pp. 1-2, https://tinyurl.com/u6sbann6。關於海上封鎖的國際法規範，主要是1909年的《倫敦宣言》（Declaration concerning the Laws of Naval War）以及1994年的《聖雷莫手冊》（San Remo Manual）。雖然前者並未生效而後者僅由一群法律與海洋學者編纂，但兩者吸收了國際人道法與海洋法的原則，仍是重要的參考文件。參見“Declaration concerning the Laws of Naval War,” International Committee of the Red Cross, n.d., https://tinyurl.com/5afchhdh; “San Remo Manual on International Law Applicable to Armed Conflicts at Sea,” International Committee of the Red Cross, 1995, https://tinyurl.com/39tdufs2.
[3]本文檢閱「中國知網」資料庫，發現中國學界對於封鎖的文獻並不多。這些文獻多介紹相關國際法之演進、一般原則以及重要個案，直接討論對台封鎖者約僅2篇，另有1篇探討在美中戰略競爭下，美國海上封鎖中國的可能性。關於封鎖台灣的文獻，參見姚家坤、趙林捷，〈海上封鎖法律問題研究〉，《法制博覽》，2019年11期（2019年4月），頁118-119；殷飛，〈我軍實施海上封鎖作戰的若干國際法問題〉，《西安政治學院學報》，第13卷第4期（2000年8月），頁68-71。
[4] Rob McLaughlin, “The Law of Armed Conflict, the Law of Naval Warfare, and a PRC Blockade of Taiwan”；另有中國學者認為在內戰的情境是否適用關於封鎖的國際法，國際間仍有疑義，惟無論如何，都有必要妥適處理封鎖時與第三國船舶的關係。參見牛寶成，〈現代海上封鎖作戰探要〉，《國防科技》，2004年第1期，頁17。
[5]Bradley Martin, et al., “Implications of a Coercive Quarantine of Taiwan by the People’s Republic of China”; 宋曉魯，〈奪取制海權中戰爭法運用〉，《海軍工程大學學報（綜合版）》，第11卷第2期（2014年6月），頁48；宋燕輝，〈中共對臺實施海上封鎖之可能與國際法相關問題〉，《問題與研究》，第35卷第4期（1996年4月），頁14。宋教授認為除了「隔離」以外，中國另可能對台設置「排他區」與「關閉港口」。
[6]習近平的「全球安全倡議」及相關分析，參見〈習近平在博鼇亞洲論壇2022年年會開幕式上的主旨演講（全文）〉，《新華社》，2022年4月21日，https://tinyurl.com/2p9dzhah；〈中國「全球安全倡議」未得迴響 專家警告不可輕忽〉，《中央通訊社》，2022年7月19日，https://tinyurl.com/ff4xjeuh；〈美學者：習近平「全球安全倡議」可用以開啟戰端〉，《自由亞洲電台》，2022年10月5日，https://tinyurl.com/2p9986j7。關於台灣海峽是否為「國際水域」的爭議，參見Lynn Kuok, “Narrowing the differences between China and the US over the Taiwan Strait,” IISS, July 13, 2022, https://tinyurl.com/ymb4z962。
[7]宋曉魯，〈奪取制海權中戰爭法運用〉，頁47-48；牛寶成，〈現代海上封鎖作戰探要〉，《國防科技》，頁17。