中國間諜氣球陰影下美中關係新發展
2023.02.22
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壹、新聞重點
美國國務卿布林肯（Antony Blinken）原定2023年2月5日至6日訪問中國，以舒緩美中競爭緊張關係。不過令人意外的是，正當布林肯準備啟程前，發生中國高空偵察氣球入侵美國領空事件，導致華府2月3日宣布推遲布林肯中國行。2022年11月印尼峇厘島（Bali）二十國集團（G20）高峰會期間拜習會談確定布林肯中國行，在美中雙邊希望維穩兩國關係下，華府與北京對布林肯「破冰」中國行均寄予厚望。畢竟如果成行，這將是美中緊張對峙下美國國務卿自2017年以來的首次訪華。不過隨著中國間諜氣球入侵美國後續事態不斷升高，布林肯與王毅在2月3日通話時，呈現「各說各話」互不相讓僵持態勢，布林肯指控中國侵犯美國主權並違反國際法，王毅反駁稱「不接受任何無端的臆測和炒作」。[1] 中國外交部更聲稱，「中美雙方都沒有宣布過什麼訪問，美方發布有關消息是美方自己的事情，我們予以尊重。」[2] 最終，美方在2月4日於美東岸外海將中國間諜氣球擊落，這也為美中關係發展投下新變數。
貳、安全意涵
一、彰顯拜登外交競爭策略與美中缺乏互信基礎的競爭關係
儘管拜登政府將中國定位為美國「最嚴峻的競爭者」（our most serious competitor），不過拜登政府在外交為核心的戰略競爭思維下，華府仍力求防止美中「競爭」關係升級為「衝突」關係。華府積極安排的布林肯中國行，正代表此外交的戰略競爭思維具體展現。據《美國廣播公司》（ABC）報導，中國高空偵查氣球事件經媒體披露之初，布林肯一方面既不願取消此次訪問以避免此意外事件遭誇大過度解讀，另方面也不願意氣球事件干擾美方高度期待且已經敲定的中國行；北京則是擺低姿態稱，「中方對飛艇因不可抗力誤入美國表示遺憾。中方將繼續同美方保持溝通，妥善處理這次因不可抗力導致的意外情況。」[3] 明顯地，美中雙方一開始就想要低調處理此氣球事件。
不過事與願違，在美國社會輿論與共和黨強大壓力下，總統拜登（Joe Biden）不得不危機處理，於2月4日高調地派遣最先進F-22戰機，在美東岸的南卡羅來納州鄰近海域，擊落此「侵門踏戶」的中國高空偵查氣球，並開始進行打撈調查。對此，中國則是表達「強烈不滿和抗議」，反控美方「執意動用武力，明顯反應過度，嚴重違反國際慣例」，「同時保留作出進一步必要反應的權利」。[4] 中國氣球事件，導致華府推延布林肯中國行，北京甚至否定該行程的存在性，雙邊更升高敵意相互指責。這充分顯示，美中缺乏互信基礎下，任何意外事件都可能被負面擴大解釋，而中國偵測氣球事件更坐實了美國社會與政界對「中國威脅論」的認知。對此間諜氣球侵美，北京如無法提供適當台階予華府，拜登政府以外交為核心的溫和對中競爭路線，恐將面臨嚴重挑戰。
二、華府試圖維持正常對話機制以管控美中分歧
美中緊張關係持續升高態勢下，維持正常溝通對話，是華府與北京將雙邊競爭關係置於可管控範圍的關鍵機制，這也是布林肯中國行的初衷。此雙邊正常溝通對話機制，在布林肯中國行因中國偵察氣球事件取消後，則更顯重要。白宮與國務院也都強調，布林肯的中國行並非「取消」、而是「推遲」。對此，布林肯即表示，他計劃「在條件允許的最早時間」前往中國訪問；北京則稱，「保持各層級接觸溝通是中美兩國元首巴厘島會晤重要共識。兩國外交團隊的職責之一就是妥善管控雙邊關係，尤其是冷靜、穩妥處理一些意外情況。」[5] 這也說明，儘管美中因中國偵測汽球相互指控同時，雙邊都未把話說死，仍互留餘地。
美國擊落中國偵察氣球後，白宮發言人皮埃爾（Karine Jean-Pierre）在2月6日例行記者會即強調，「我們將繼續保持冷靜、堅決和務實。這不會改變我們今後的對華關係的做法以及在我們走出此事之際的外交對話。總統一直明確表示，我們一直並將繼續保持與中國溝通渠道的開放。」[6] 針對中國間諜氣球事件，拜登政府強調華府對中政策與美中外交對話的不變立場、以及北京始終將此事件定位為「不可抗力的意外狀況」，要求「冷靜與妥善」處理顯示，美中雙方試圖延續2022年G20拜習峰會共識，透過保持溝通管道暢通機制，一方面展現雙邊政府有能力管控極為複雜的美中關係，另方面避免雙邊既競爭又合作關係演變成所謂的「新冷戰」。
參、趨勢研判
一、美中競爭態勢升高雙方將避免向對手示弱
美中競爭關係因中國間諜氣球事件，不僅推延了規劃已久的布林肯中國「破冰」行，更將把美中關係推降到一個新低點。這也讓美中未來互動時，雙方的彈性空間將大幅遭到壓縮，以避免產生向對方示弱形象，而無法向國內有所交代。以此次中國間諜汽球侵美為例，根據美國《華爾街日報》（The Wall Street Journal）報導，其實類似氣球事件發生在前總統川普（Donald Trump）任期內至少3次，還有1次是在拜登上台後，不過這些氣球滯留美國領空時間都比這次短得多。[7] 但在處理上，這次華府開始即企圖低調私了以避免影響美中關係大局，聲稱此有前例也不構成嚴重安全威脅，但到最後在國內輿論與政黨壓力下，高調地將氣球擊落。對此，北京態度也發生180度的轉變，從一開始的對氣球「不可抗力誤入」美國領空表示「遺憾」，到美方擊落氣球後強硬表態「譴責」，還將「進一步做出必要反應」並拒絕中美國防部長通話。 [8]
美中態度相互呼應並大幅升級顯示，當任何一方採取強勢姿態，另一方在妥協空間有限下，勢將升高對抗以為因應。以美國而言，「中國威脅論」已漸成兩黨與社會共識，指控政敵向中國示弱，已成廉價而有效的政治競爭工具。面對「中國威脅論」指控，北京除嚴詞反擊外，早已律定「中方不迴避也不懼怕競爭，我們反對的是以競爭定義整個中美關係，反對以競爭之名實行遏制打壓之實」的基本立場。此次中國間諜氣球侵美所將引爆的政治氛圍是，在雙方政府都將有著難以讓步的國內政治考量下，美中負面競爭關係將呈現持續升高趨勢。
二、間諜氣球將產生「外溢效果」再衝擊美中關係
華府將中國間諜氣球侵美，定位為「侵犯主權與違反國際法」重大嚴肅事件，此不僅將讓美中關係在短期內呈現難以和解態勢，更將因此產生「外溢效果」（spillover effect）強化美國全方位對中國競爭的深度與廣度。拜登總統在2月7日國情咨文，儘管未直接提到中國間諜氣球侵美乙事，但他意有所指地表示，「讓我說清楚，我們上周已表明，如果中國威脅我們的主權，我們會採取行動保護我們的國家。」他指控「中國意圖稱霸」，並承諾「我們投資盟邦，與盟邦合作保護我們先進的科技，不致被用來對付我們。我們的軍事現代化，以保衛穩定與和平，並嚇阻侵略。」最後他還向中國嗆聲，「絕不要賭美國會輸」。[9] 面對北京步步進逼企圖改變既有國際秩序，以實現習近平中國崛起的「中國夢」，拜登強調以外交為核心的對中國競爭策略，始終被共和黨批評「軟弱」。美國《有線電視新聞網》（CNN）報導稱，中國間諜氣球首次讓美國民眾具體感受中國威脅，而此也恐將成為「新冷戰關鍵時刻」。[10] 儘管拜登一再強調，美國不與中國進行「新冷戰」的衝突，不過可以預期的是，在中國間諜氣球「外溢效果」影響下，美國將採取更為強硬態度與中國競爭，這自然也將包括其矢言「維持台海和平穩定」的基本立場。
[1]〈布林肯致電王毅批「間諜氣球」侵犯主權 他駁：不接受炒作〉，《TVBS新聞網》，2023年2月4日，https://reurl.cc/YdMagx。
[2]〈外交部發言人就美方宣布推遲美國務卿布林肯訪華行程答記者問〉，《中國外交部》，2023年2月4日，https://reurl.cc/QW1q0o。
[3]松仁，〈中國高空偵察氣球入侵美國領空「不可接受」布林肯因此推遲對北京的訪問〉，《美國之音》，2023年2月4日，https://reurl.cc/zr2a2e。
[4]〈美國擊落中國間諜氣球 中國表示強烈不滿 威脅作出進一步必要反應權利〉，《美國之音》，2023年2月5日，https://reurl.cc/10nNj9。
[5]松仁，〈中國高空偵察氣球入侵美國領空「不可接受」布林肯因此推遲對北京的訪問〉，《美國之音》，2023年2月4日，https://www.voacantonese.com/a/6946928.html；〈外交部發言人就美方宣布推遲美國務卿布林肯訪華行程答記者問〉，《中國外交部》，2023年2月4日，https://www.mfa.gov.cn/web/xglj/dfbsc/。
[6]〈白宮發言人：氣球事件後，要由中國來決定北京想要什麼樣的美中關係〉，《美國之音》，2023年2月7日，https://reurl.cc/OE2KX3。
[7]〈拜登政府提議向前特朗普官員介紹過去發生的中國氣球事件〉，《法國國際廣播電台》，2023年2月6日，https://reurl.cc/OE2Kk3。
[8]李忠謙，〈美軍公佈首批打撈氣球殘骸照，五角大廈證實「中國國防部長拒絕與美國防長通話」〉，《風傳媒》，2023年2月8日，https://reurl.cc/pZqeMb。
[9]‘Remarks of President Joe Biden – State of the Union Address as Prepared for Delivery,” The White House, February 7, 2023, https://reurl.cc/DXNrAj.
[10]李忠謙，〈這是第一次，美國民眾具體感受到中國威脅！CNN：「間諜氣球入侵」恐成新冷戰關鍵時刻〉，《新新聞》，2023年2月8日，https://reurl.cc/ROK3Wx。