菲律賓向美國開放多個軍事基地之觀察
2023.02.22
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壹、新聞重點
根據《華爾街日報》（The Wall Street Journal）於2023年2月2日報導，華府在今年2月與現任菲律賓小馬可仕（Ferdinand Romualdez Marcos Jr.）政府達成一項軍事合作協議，該協議將使菲律賓向美軍開放多達4個軍事基地。為因應中國在東南亞區域的擴張，這可謂是美國拜登政府在該地區擴大印太戰略布局以對抗中國威脅的最新舉措。[1] 美國國防部長奧斯汀（Lloyd Austin）於2月初在菲國首都馬尼拉與其現任總統小馬可仕會晤，並對這項協議進行協商。一旦該協議達成後，美軍部隊將在菲律賓所允許的軍事基地進行輪流駐紮。
該報導亦指出，該協議內容中有兩個軍事基地可能位於菲律賓北部呂宋島（Luzon）和西南部巴拉望省（Palawan），另外幾個基地位置尚未公布。[2] 目前美國駐菲國軍人約500人，未來這些基地將駐紮多少美軍還不清楚。為回報菲國同意向美軍開放軍事基地，華府向菲國承諾將提供包括無人機在內的軍事援助，使菲國軍隊能夠有效監測南海局勢。這項協議是美國強化傳統盟邦團結的一部分，目的是在整個印太地區盟國部署多個小規模兵力，以期能夠應對中國在該地區與日俱增的軍事影響力。[3]
貳、安全意涵
中國是菲國最大的貿易夥伴之一，而美國又是菲國長期的安全盟友，是故菲國政府不願站在任何一方。菲國總統小馬可仕提到，在中美戰略對抗的情境中，選邊站會導致一個非常不穩定的平衡，只有採經濟傾中且安全靠美的策略才能符合菲國利益。就安全方面而言，菲國與中國在2012年黃岩島（Scarborough Shoal）衝突發生後，雙方在南海主權歸屬問題上就衝突不斷，中方甚至指揮海警、海軍與海上民兵等武裝力量在南海進行海上維權行動，強制將菲國漁民趕出傳統漁場，像是尚未完全落幕的牛軛礁（Whitsun Reef）爭議，這因此使得菲國不得不重新思考美菲安全關係的定位。[4]
相較於菲國前總統杜特蒂（Rodrigo Duterte）親中疏美的態度，現任菲國總統小馬可仕則比較傾向同時對美中雙方示好，例如：他在2022年11月15日宣布展開與美國的《加強國防合作協議》（Enhanced Defense Cooperation Agreement, EDCA）並興建菲國軍事基地計畫之外，[5] 於2022年11月17日在泰國及2023年1月3日在北京和中國領導人習近平會晤，並簽署一系列合作協議以提升雙邊關係。[6]從馬尼拉同意開放美軍進駐菲國軍事基地的協議來看，其展現出的安全意涵如下：
一、升級美菲傳統安全盟邦之軍事合作關係
菲律賓自二戰以來即為美國傳統的亞洲安全夥伴之一，也是戰略上的「主要非北約盟友」（Major Non-NATO Ally, MNNA）。[7] 美軍於1992年撤離菲國蘇比克灣（Subic Bay）海軍基地後僅維持少數兵力在菲國，但自1991年以來迄今，美、菲之間仍保有舉行年度例行「肩並肩」（Balikatan）軍事演習，主要針對非傳統安全的相關軍事交流合作。為深化軍事合作，雙方早在2002年就已簽訂《相互後勤支援協定》（Mutual Logistics Support Agreement）並在2017年更新該協議。[8] 這次菲國同意開放多個美軍基地讓美軍使用，除代表美菲願意在維護印太區域安全情勢下強化傳統雙邊軍事合作關係之外，更顯示美國有意強化在第一島鏈南方的軍事部署，以因應中國可能的軍事行動。
二、制衡中國在南海區域的軍事威脅與挑釁
繼美軍大規模調整在日本的軍事部署後，目前華府推動在菲國部署多個小規模而非大規模的基地駐紮部隊，主要原因除為避免現階段升級與北京在區域上的緊張關係外，也是對區域未來可能發生軍事衝突進行小規模的前進防衛部署。美國副總統賀錦麗（Kamala Devi Harris）在2022年11月訪問菲國期間，馬尼拉根據美菲《加強國防合作協議》同意美軍使用5座菲國軍事基地進行軍隊輪派、預置和儲備武器裝備等，其中包括呂宋島北端卡加延省（Cagayan）的2處地點，還有巴拉旺省。值得注意的是，卡加延省鄰近台灣南方巴士海峽，在台海發生衝突時將成為重要軍事戰略據點。[9] 美國使用菲國軍事基地，不僅使美軍應對中國在南海的侵略行動時能夠形成軍事嚇阻，如果台海發生衝突時也將能夠迅速投射兵力，並與駐日美軍在第一島鏈對中國形成軍事壓制。[10]
參、趨勢研判
中國在印太地區破壞安全與穩定的行徑日益增多，包括：在台海附近愈加頻繁且危險的空中行動，以及在有爭議南海海域大量使用海上武裝力量來威脅周邊國家。美軍未來若順利進駐菲國，有兩項重要趨勢值得關注：
一、美軍在第一島鏈防衛的角色將舉足輕重
去年3月美國海軍陸戰隊對第3陸戰師的第3陸戰團進行改編，成立「第3濱海作戰團」（3rd Marine Littoral Regiment），且預計在2025年前要將目前駐守在日本沖繩的一支海軍陸戰隊重組為該作戰團。據《美國之音》去年底報導指出，該「濱海作戰團」是美國為處理中國在西太平洋的軍事威脅所量身訂做。該作戰團是由「濱海戰鬥隊」、「濱海防空營」與「戰鬥後勤營」三個部分組成。其中，「濱海戰鬥隊」由一個步兵營和一個反艦飛彈連組成，任務是從其所在的海岸進行反艦打擊。「濱海防空營」配備MQ-9A Reaper無人機、地面和空中任務導向雷達等裝備，任務是提供遠程情報、監視和偵察。「戰鬥後勤營」則是向「濱海作戰團」提供戰術後勤補給。[11] 這支美國部隊於去年曾參加美菲「肩並肩」軍演，預計今年4月將重返菲國呂宋島北部靠近巴士海峽的北伊洛科斯省（Ilocos Norte）參與軍演。在能夠使用菲國軍事基地的前提下，該第3濱海戰鬥團將重返呂宋島以及強化在沖繩部署的規劃已表明，美軍正聚焦於第一島鏈周邊的作戰部署，而此將會是支撐台海安全的重要關鍵。[12]
二、台海周邊發生危機時美軍將能迅速反應
根據美國陸戰隊《2030軍力設計》（Force Design 2030）報告，「濱海作戰團」的規劃是要將海軍陸戰隊設計為能「跨島鏈」進行分散作戰的兵力，其中部隊單位將更小並更分散，但卻能透過操作各種先進武器系統以發揮更強大的攻擊力。值得觀察的是，此一設計與美國將在菲國與日本各基地進行小規模駐軍的方向不謀而合。該報告也提到，濱海作戰團的主要軍事任務是，能在複雜作戰環境下迅速控制關鍵航道或島嶼，以強化對前沿海域制海權的掌控，並使用或引導反艦飛彈打擊敵方艦艇，協助海軍作戰。[13] 在可預見的未來，一旦中共企圖片面改變台海或周邊東海和南海現狀時，該部隊將能以迅速反應打擊能力因應之。
[1]Nancy A. Youssef, Vivian Salama, “U.S. Pushes for Military Sites in Philippines to Counter China,” The Wall Street Journal, February 2, 2023, https://www.wsj.com/articles/u-s-pushes-for-military-sites-in-philippines-to-counter-china-11675124248.
[2]菲國擬向美國開放的4個軍事基地中，目前已經確定的是菲國巴拉旺省（Palawan）的包蒂斯塔（Antonio Bautista）空軍基地，以及菲國中部的艾布恩（Mactan Benito Ebuen）空軍基地。
[3] Ibid.
[4]陳正健，〈菲律賓抗議中國船隻再集結牛軛礁造成區域不穩定〉，《中央社》，2022年6月10日，https://www.cna.com.tw/news/aopl/202206100347.aspx。
[5]陳妍君，〈美國斥資20億 2023年起在菲律賓3基地興建設施深化同盟〉，《中央社》，2022年11月15日，https://www.cna.com.tw/news/aopl/202211150384.aspx。補充說明：美菲於2014年4月簽署《加強國防合作協議》（EDCA），菲國允許美方安排更多官兵輪駐，並可共用菲國軍事基地與設施。但菲國時任總統杜特蒂在2016年上任後採「親中疏美」政策，EDCA因此停擺。小馬可仕於2022年6月上任後菲美關係才逐漸回溫，各項雙邊軍事合作與交流開始提升。
[6]〈菲律賓總統小馬可仕訪問中國，兩國同意「和平處理南海爭端」，簽署14項雙邊協議〉，《新新聞》，2023年1月6日，https://www.storm.mg/article/4685863。
[7]Bureau of Political-Military Affairs, “Major Non-NATO Ally Status,” US Department of State, January 20, 2021, https://www.state.gov/major-non-nato-ally-status/.
[8]Bureau of Political-Military Affairs, “U.S. Security Cooperation with the Philippines,” US Department of State, October 7, 2022, https://www.state.gov/u-s-security-cooperation-with-the-philippines/.
[9]〈抗中，美軍研議重返蘇比克灣，在菲新建3基地，增用5基地〉，《世界新聞網》，2022年11月26日，https://www.worldjournal.com/wj/story/121257/6794642。
[10]〈台灣有事立刻馳援？傳美軍陸戰隊將部署台灣周邊〉，《太報》，2023年2月2日，https://today.line.me/tw/v2/article/OpjEkkG。
[11]Dzirhan Mahadzir, “New Marine Littoral Regiment Key to Expanded Pacific Security Cooperation, U.S., Japanese Leaders Say,” USNI News, January 12, 2023, https://news.usni.org/2023/01/12/new-marine-littoral-regiment-key-to-expanded-pacific-security-cooperation-u-s-japanese-leaders-say.
[12]Rebecca Kuku, Kate Lyons and Daniel Hurst, “Australia and Papua New Guinea pledge new security pact saying interests are ‘intertwined’,” The Guardian, January 12, 2023, https://www.theguardian.com/world/2023/jan/12/just-changed-url-to-anthony-albanese-papua-new-guinea-parliament-address-calls-for-png-nrl-team.
[13]〈劍指太平洋島鏈，美海軍陸戰隊「2030軍力設計」如何面對中國威脅〉，《BBC中文》，2023年2月1日，https://www.bbc.com/zhongwen/trad/world-64481922。