簡評《北約－歐盟合作聯合聲明》
2023.02.22
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壹、新聞重點
2023年1月10日，北大西洋公約組織（North Atlantic Treaty Organization, NATO，下稱「北約」）秘書長史托騰伯格（Jens Stoltenberg）與「歐盟」執委會主席范德賴恩（Ursula von der Leyen）和「歐盟」理事會主席米歇爾（Charles Michel）在「北約」布魯塞爾總部會面，共同簽署《北約－歐盟合作聯合聲明》（Joint Declaration on NATO-European Union Cooperation）（附表）。這是繼2016、2018年，時隔5年後，「北約」和「歐盟」簽署的第三份聯合聲明（下稱《2023年聯合聲明》），具有指標性意義，值得關注。[1]
貳、安全意涵
一、展現共同譴責俄羅斯入侵烏克蘭並支持烏克蘭之立場
隨著俄羅斯入侵烏克蘭，且無意自烏克蘭撤退，《2023年聯合聲明》界定這是整個歐陸及大西洋地區最大的威脅，同時批評俄羅斯的作為違反《聯合國憲章》（The Charter of the United Nations）；侵蝕歐洲安全，亦對全球安全構成挑戰，更加劇全球糧食和能源危機。雙方除了給予俄羅斯最嚴厲的譴責，呼籲俄羅斯立即停止戰爭，撤出烏克蘭，並一致支持烏克蘭的主權與領土完整、自我防衛及相關權利。[2]
「北約」及「歐盟」作為歐洲大陸及大西洋之間兩個重要組織，隨著時間的演進，已建立深厚且緊密的關係，不僅分享民主人權等普世價值，也具有共同的目標，即提升歐洲大陸與大西洋地區的和平及繁榮，和因應相關挑戰的共同意識。長久以來，俄羅斯就是「北約」及「歐盟」關注的焦點。當俄羅斯在2022年再度入侵烏克蘭，「歐盟」及「北約」都曾聲明譴責俄羅斯，並支持烏克蘭捍衛主權及領土的作為。隨著俄烏戰事持續至今，尚未看到和平的曙光，雙方選擇在此時重申譴責俄羅斯及支持烏克蘭，展現雙方一致及團結的立場，同時敦促成員國不可輕忽這場戰爭，必須持續合作，才能度過這場世紀危機。
二、擴大關注中國威脅主義擴張作為
《2023年聯合聲明》提及威權主義行動者對「歐盟」及「北約」的挑戰，且是從各種層面挑戰「北約」和「歐盟」的基本原則及價值；聲明中國逐漸專斷及採取的相關政策，構成「歐盟」和「北約」必須因應的挑戰，更是讓世界進入擴大的戰略競爭時代（an era of growing strategic competition）之主因。同日，「北約」副秘書長吉歐阿納（Mircea Geoana）會見中國駐歐盟代表團團長傅聰，討論氣候變遷、武器管制、裁軍、防擴散等議題，並呼籲中國譴責俄羅斯，亦表明「北約」關切中國在台灣周邊的軍事活動。[3]
不同於前兩次聯合聲明聚焦在歐陸及大西洋地區的安全議題，特別是位在歐洲大陸東邊及南邊的威脅，《2023年聯合聲明》首次界定威權主義行動者對「歐盟」及「北約」的挑戰。晚近，多個威權主義國家不斷在世界各地製造事端，使世界陷入混亂及緊張的局面，如緬甸、伊朗、敘利亞、北韓及中國等。這當中，「北約」及「歐盟」特別點名中國是雙方必須因應的共同挑戰，反映出「歐盟」及「北約」對中國的疑慮不斷加深，體認到必須透過共同合作，才足以因應此巨大變局。儘管《2023年聯合聲明》並未言明如何因應中國崛起的挑戰，卻是雙方達成的重要共識之一。
參、趨勢研判
一、支持歐洲防衛力量及瑞典芬蘭加入北約有助歐陸與大西洋安全
《2023年聯合聲明》指出，歐洲鄰近地區持續衝突及不穩定，如恐怖分子，侵蝕「歐盟」與「北約」的安全，並替擴大的戰略競爭時代提供基礎；《北約戰略概念》（NATO Strategic Concept）及《歐盟戰略指南》（EU Strategic Compass）是歐陸－大西洋安全的基礎，同時承認更強大的歐洲防衛力量具有重要性，有助全球及跨大西洋安全，也與「北約」具有互補及相容性。史托騰伯格亦表示，一個具備更多能力的歐洲防衛力量，不僅有利歐洲大陸，也和「北約」互補且相容，更重申支持芬蘭及瑞典加入「北約」，擴大「北約」的實力。[4]
換言之，除了前述的俄烏戰爭吸引全球目光外，其實歐陸及西大洋地區還存在恐怖份子等其他的安全挑戰，整個安全環境出現明顯惡化的情況。對此，「北約」與「歐盟」對於有助提升自我防衛的各種作為，如非「北約」的歐洲防衛力量，或者芬蘭及瑞典加入「北約」，都採取正面肯定的態度，但同時亦強調「北約」的重要性。
二、持續擴大戰略合作
《2023年聯合聲明》重申「北約」及「歐盟」加強合作的重要性，因為雙方相互強化的戰略關係，不僅有助強化歐洲本身安全，也涵蓋歐洲之外的地區；擴大未來合作的範圍，包含因應持續擴大的地緣戰略競爭、強化韌性、保護關鍵基礎設施、新興及具破壞性技術、太空、氣候變遷、外國資訊操縱及介入等。隔日（11日），史托騰柏格和范德賴恩隨即宣布，雙方同意建立一個有關韌性及保護關鍵基礎設施的任務小組。 [5]
「歐盟」成立的宗旨主要在促進歐洲國家的經濟合作與繁榮，「北約」成立的目的在維護歐陸與大西洋地區的安全，兩者的合作有助歐洲地區的整體的經濟和安全。正如前述，「北約」與「歐盟」過往聚焦在歐陸及大西洋的安全問題，所以雙方前兩次聯合聲明聚焦在反制混合威脅、網路威脅、海事議題、演習、反恐，及協助夥伴國家的能力建立等議題上的合作。隨著時間的演進，「歐盟」與「北約」也關注區域外的事物，擴大參與國際事務，提升國際地位，如「歐盟」擴大與非洲國家的經濟合作，「北約」則在「非洲聯盟」（Africa Union）設有聯絡辦事處，並提供相關訓練及後勤支持等。當前，面對前述威脅及挑戰，如俄羅斯入侵烏克蘭、恐怖份子及中國等，《2023年聯合聲明》擴大合作範圍，涵蓋保護關鍵基礎設施、太空、新興技術、外國資訊操縱等議題，明顯與現今俄羅斯及中國對國際社會所造成的威脅和挑戰緊密相關，如德國2022年雖允許中國遠洋運輸公司投資德國漢堡港，卻不讓該公司掌握漢堡港主導權。這亦反映出，「北約」及「歐盟」不僅在歐洲地區合作，也把範圍擴大到歐洲之外的地區，且不斷深化各種合作的範圍及深度，超越地理及領域的限制。
附表、第3次《歐盟－北約合作聯合聲明》重點概述
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一、「歐盟」與「北約」面對數十年來對歐陸－大西洋地區最大的威脅；俄羅斯入侵烏克蘭違反《聯合國憲章》，侵蝕歐洲及全球安全及挑戰，以及讓糧食及能源安全產生更大危機；最嚴厲譴責俄羅斯，敦促俄羅斯停止戰爭及撤出烏克蘭。 |
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二、一致支持烏克蘭，重申支持烏克蘭符合國際法下的邊界領土及主權完整；完全支持烏克蘭自我防衛及決定未來的權利。 |
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三、威權行動者挑戰「歐盟」與「北約」的利益、價值及民主原則，並使用多種工具，如政治、經濟、技術及軍事；「歐盟」及「北約」處於擴大的戰略競爭時代，中國逐漸專斷與政策，構成「歐盟」和「北約」必須因應的挑戰。 |
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四、歐洲鄰近地區持續的衝突及不穩定，侵蝕「歐盟」與「北約」的安全，並替擴大的戰略競爭時代提供基礎，如恐怖分子，獲得影響力且影響安全。 |
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五、《北約戰略概念》及《歐盟戰略指南》，是歐陸－大西洋安全及穩定的基礎，促使「歐盟」與「北約」更緊密合作；「北約」仍是集體防衛的基礎，也是歐陸－大西洋安全的基礎；承認更強大的歐洲防衛力量具有重要性，有助全球及跨大西洋安全，也與「北約」具有互補及相容性。 |
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六、「歐盟」與「北約」相互強化的戰略關係，有助強化歐洲及之外地區的安全；聲明「北約」和「歐盟」在支持國際和平與安全上，扮演互補、團結且相互增強的角色；動員各種工具，包含政治、經濟或軍事，最終促進成員國人民的利益；在先前基礎上，擴大進行合作。 |
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七、未來合作的範圍，如因應持續擴大的地緣戰略競爭、建立韌性、保護關鍵基礎設施、新興及具破壞性技術、太空、氣候變遷的安全議題、外國資訊操縱及介入等。 |
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八、強調持續確保「北約」及「歐盟」各成員國緊密諮商和合作；根據相互公開精神，符合各自決策的自主性，不影響任何國家的特定計畫；強調透明的重要性；鼓勵兩國組織不同成員涉入相關活動。 |
資料來源：陳鴻鈞整理自公開資料。
[1]“NATO and European Union Leadership Sign Third Joint Declaration,” North Atlantic Treaty Organization, January 10, 2023, https://reurl.cc/28xRy9; “Joint Declaration on EU-NATO Cooperation,” North Atlantic Treaty Organization, January 10, 2023, https://www.nato.int/cps/en/natohq/official_texts_210549.htm.
[2]“NATO and European Union Leadership Sign Third Joint Declaration,” North Atlantic Treaty Organization, January 10, 2023, https://reurl.cc/28xRy9; Roshni Majumdar, “EU and NATO Sign Joint Call for Cooperation Amid Ukraine War,” DW, January 10, 2023, https://www.dw.com/en/eu-and-nato-sign-joint-call-for-cooperation-amid-ukraine-war/a-64335117.
[3]“Joint Declaration,” North Atlantic Treaty Organization, July 8, 2016, https://www.nato.int/cps/en/natohq/official_texts_133163.htm; “Joint Declaration on EU-NATO Cooperation,” North Atlantic Treaty Organization, July 10, 2018, https://www.nato.int/cps/en/natohq/official_texts_156626.htm; “Joint Declaration on EU-NATO Cooperation,” North Atlantic Treaty Organization, January 10, 2023, https://www.nato.int/cps/en/natohq/official_texts_210549.htm; “NATO Deputy Secretary General Meets New Chinese Ambassador,” North Atlantic Treaty Organization, January 10, 2023, https://www.nato.int/cps/en/natohq/news_210521.htm?selectedLocale=en.
[4]“NATO and European Union Leadership Sign Third Joint Declaration,” North Atlantic Treaty Organization, January 10, 2023, https://reurl.cc/28xRy9; “Joint Declaration on EU-NATO Cooperation,” North Atlantic Treaty Organization, January 10, 2023, https://www.nato.int/cps/en/natohq/official_texts_210549.htm.
[5]“Joint Declaration on EU-NATO Cooperation,” North Atlantic Treaty Organization, January 10, 2023, https://www.nato.int/cps/en/natohq/official_texts_210549.htm; “NATO and the EU Set up Taskforce on Resilience and Critical Infrastructure,” North Atlantic Treaty Organization, January 11, 2023, https://www.nato.int/cps/en/natohq/news_210611.htm?selectedLocale=en.