中國兩會呈現的台灣問題困境與美中關係
2023.03.17
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壹、新聞重點
中國外交部長秦剛在兩會的記者會上以《中華人民共和國憲法》評論「台灣問題」，指「解決台灣問題是中國人自己的事，任何外國都無權干涉。」並表示「台灣問題」是中國核心利益中的核心，是中美關係政治基礎中的基礎，是一條不可跨越的紅線，而其間的護欄是中美三個聯合公報。[1]
儘管秦剛的言論與主管台灣事務的中共中央政治局常委、全國政協主席王滬寧有差異，有人解釋這樣的差異來自「內外有別」、秦剛言論是針對美國「一中政策」的喊話。[2] 但是，如果解決「台灣問題」攸關美中關係的發展，那麼可能的解決路經從激進到緩和會有什麼樣的可能變異與困境？發展趨勢又是為何?
貳、安全意涵
一、台海戰爭爆發：美國贏得台海軍事戰役後，可能的情勢發展？
由於美中關係不睦，兩國發生熱戰的衝突點很可能在台海。近年各研究機構針對不同的可能發展情勢做出許多推估，似乎都認為美國會贏得戰役。[3] 問題是：美國的軍事勝利的意義是什麼？軍事成果最終依舊必須轉化為談判籌碼，或解決爭端的方式，否則就是一種浪費。戰爭勝利不會自動帶來和平，一個國家同時也不可能無休止地「保衛」另一個國家的領土。美國在過去一世紀的全球作戰經驗裡，已經有過無數的例證。並且中國不像越南、中東國家、甚至阿富汗，中國握有核武，所以需更小心，更加難纏。
如果美國在台海贏得戰役，導致中共政權全面瓦解；面對這樣的情勢，中國再次陷入混亂或軍閥割據的局面，甚至內戰，或是出現1990年代蘇聯解體的情勢，是否符合美國的國家利益，其實並不清楚。戰敗的屈辱，中國境內某些政治領袖與軍事力量有可能變得比現在的中共政權更加充滿民族主義色彩、更加不理性。如果「後中共」的中國政權持續握有留下來的核武器，印太區域有可能會變得更動盪。[4]
美國為確保台灣的長期安全，在中國入侵部隊被全面擊敗的情況下，必須作出抉擇。在政治法理與軍事安排上，第一、當然可以繼續維持中華民國政權在台灣的存在，第二、也有可能透過聯合國體系托管台灣，或者第三、甚至給予台灣人民自決的機會，讓台灣獨立成為事實。但是這樣的作法很可能都無法一勞永逸的解決「台灣問題」，真正的關鍵在於美國與國際社會是否願意提供或允許台灣在軍事防衛上取得優勢。
軍事防衛上推到極致，只要後中共的中國政權握有核武，依然強調民族主義，以統一台灣作為政治訴求，美國就必須對台灣提供核保護傘。於是，贏得台海戰役並不會終極的解決「台灣問題」，印太地區最終還是會進入類似冷戰對抗的局面。
二、持續兩手策略：中共越界軍演與綏靖拉攏台灣社會同時並進？
如何避免台海情勢惡化與僵局的出現，以及中國政權重複以武力威脅、並進犯台灣的可能，才是美國長遠真正需要考量的情況發展。北京現在應該明瞭「台灣問題」是一個國際問題，台灣的前途絕不是中國片面能決定的。這也可能是秦剛在兩會記者會上把「台灣問題」再次拉回、並連結中美關係的意圖。
3月13日中國國家主席習近平在人大閉幕式上發表講話，認為解決「台灣問題」必須「堅持一個中國原則和九二共識，積極促進兩岸關係和平發展，堅決反對外部勢力干涉和「台獨」分裂活動。」[5] 換句話說，這是一種「兩手策略」。就是保持現狀之餘，積極尋求改變。北京希望採取和平方式進行對話，也就是一方面透過中國式的「協商民主」在台灣社會建立並確立某種統一戰線；以一中原則與九二共識為基礎，建構出所謂的「一國兩制台灣方案」。另一方面透過軍事手段，穿越台灣的防空識別區與領海領空進而確立新現狀，進行所謂的反台獨、以及反對外部勢力干涉。
由王滬寧負責的新對台政策論述架構，已經從去年的《台灣問題與新時代中國統一事業》白皮書略見端倪；[6] 「全過程人民民主」、「協商民主」、「新型政黨制度」，企圖化解兩岸政治制度的差異和對抗，並爭取在台灣的政治話語權。加強台灣基層民眾的認同，擴大受益面和「獲得感」，很可能就需要進行兩岸的某種政治接觸。並以「協商」名義，進一步與台灣政商各界進行利益收買與交換，獲致一個具體的結論，或稱「願景」。
三、中國對台政策開始「韜光養晦」？
就如同中國官媒《環球時報》前總編輯胡錫進所述，解放軍若想武統台灣，需先滿足三大要件；那就是，核彈數量達千枚以上、具備同時與美日澳台多方作戰的能力、以及一天內向台灣本島投射一萬枚炸彈的能力。換句話說，由於這些要件都不具備的情況下，中國短期犯台的可能性極低，沒有戰場絕對優勢。[7] 其實中國在美國前議長佩洛西訪台前後的戰狼外交與溫和姿態的不一致，虛張聲勢卻毫無違和的姿態快速轉換上，已經表現得很明顯。
習近平過去幾年測試對台灣加強脅迫的過程中，應該已經理解到來自美國領銜，國際社會的極大阻力。而且中國近年的鷹派作為已經將美國對台灣的「戰略模糊」政策內涵消耗殆盡、名存實亡。如果中國在外交、資訊、軍事和經濟上（DIME）對台灣變得更加強硬，美國對台灣只會變得更加同情。[8] 中國現在應該更清楚地認識到，不遵守國際規範，嘗試片面改變現狀，只會使美國和國際社會對中國更加的不滿，而奪取台灣變得更不可能，或許也有可能改變過去極端強硬的姿態。
參、趨勢研判
中國理應非常清楚在台海軍事作戰的勝算不大，在台灣海峽直接衝撞美國，很可能得不償失。但是美國也面臨同樣的兩難；台海軍事衝突很可能沒有辦法終極解決台灣問題，反而需要美國更大的安全承諾，甚至提供核保護傘。而這樣類似冷戰的長期對抗下的安全承諾是否符合真的美國國家利益，有沒有可行的替代方案，則尚待進一步的評估。[9] 但是，台海和戰之間依舊沒有清楚的準則或界線，對於中國來說，如何持續兼容並蓄地論述「武統」與「和統」的關係，又有甚麼可能的變化，未來應該會逐漸明顯。
一、台海和戰的邏輯
過去一手紅蘿蔔、一手拿大棒的傳統統戰策略儘管會更加精緻，但是「武統」與「和統」之間，很可能還會發展出某種新的邏輯因果關係；原本的邏輯是：強調「惠台」與反台獨，「和統」為主調，「武統」用來預防或示警（或說「軟更軟、硬更硬」的做法）。但是中國原有的這種「和統」與「武統」並存的策略，很可能造成的效果就是「保持現狀」。這樣的策略盡管維持了數十年，但並沒有辦法達到習近平「收復台灣」的最後目的。
於是，「和統」與「武統」兩者之間不只是精緻與精準度拿捏的問題，兩者之間的某種邏輯因果關係必須確立。中共政策字面上保留「武統」目的，只是為了確保「和統」仍能推進的可能性。中共決策者應該正在評估「和統」不成是否就要直接進入「武統」。
在熱戰爆發前，各種宣傳與訊息戰會無止無休。熱戰之前也會採用各種非軍事手段∕灰色作戰的方式。中國對台政策混合「說服（persuasion）」、「統戰（united front）」以及「槓桿（leverage）」三種策略。[10] 目睹中共治理新疆和香港的壓迫手段，現在幾乎完全沒有可能「說服」台灣社會，惠台「統戰」最多也只能反獨，卻沒有促進「和統」的效果。簡單來說，習近平不願意「保持現狀」，「和統」的一國兩制方案也不孚眾望，那麼中共目前只能運用「槓桿」和脅迫處理「台灣問題」。
隨著中美對抗，國際社會不再願意配合中共「一個中國原則」，「和統」無望的情勢下，習近平主政的中共是否有可能變成「敬酒不吃就吃罰酒」的「武統」入侵策略，又會怎樣變異？美國情報總監Avril Haines最近在眾議院情報委員會指出，[11] 她不認為中國想要開戰（進行「武統」），在台灣議題上，中國更願意透過和平手段（和統）實現統一。但是，她也說，若中國相信「和統」已經不是選項，就可能嘗試透過軍事手段達成「武統」。「武統」與「和統」現在不只是過去理解的兩手策略，現在應該更有因果關係，「和統」不成就換「武統」的邏輯下，北京還可能如何操弄「和統」與「武統」間的傳換？
二、灰區作戰的目的在促統
如果真正軍事戰爭的「武統」在理性推算上並不可行，那麼對於中共，非軍事行動的「武統」或脅迫就變得不可取代。一系列更加複雜的訊息戰和認知戰，也就是灰區作戰的手法，很有可能成為中共對台的主要策略。
香港一國兩制的內涵在「反送中運動」引入國安法後驟變，北京強硬鎮壓的立場導致台灣民意完全對「一國兩制」失望，徒具形式。但是「一國兩制」在1980年代出現的「過程」還是值得注意。當時中英兩國政府協商為主軸，同時鄧小平也讓某些香港菁英參與基本法制定過程，作為奠定某種中國收回香港的正當性基礎。
習近平的第三個任期如果「武統」沒有絕對優勢，又不想要繼續「保持現狀」，那麼就必須提出一個針對台灣設計的「和統方案」。嘗試納入台灣各界菁英共同打造新版、有別於香港的「一國兩制」。現在也不應該排除中共或會在未來邀請台灣某些政黨與團體進行實質協商，嘗試創造出一個新版的、甚至名稱也要保留彈性，提出一個不稱作「一國兩制」的台灣版「和統」論述，以分化台灣社會的政治認同，並用做國際宣傳來固守「一中原則」。這樣中國可以在法理上建構對抗美國或所謂「外部勢力」介入台海問題的理論基礎，同時分化和塑造台灣社會與政治認同，以達到重新建立有利促統的環境。 [12]
[1]〈秦剛拿中國大陸「憲法」談台海問題 要美不干涉〉，《中央社》，2023年3月7日，https://www.cna.com.tw/news/acn/202303070087.aspx
[2]〈中國新外長秦剛拿《憲法》談台灣問題為何惹爭議〉，《BBC中文網》，2023年3月10日，https://www.bbc.com/zhongwen/trad/64912762
[3]例如Mark F. Cancian , Matthew Cancian , and Eric Heginbotham, “The First Battle of the Next War: Wargaming a Chinese Invasion of Taiwan,” CSIS, January 9, 2023, https://www.csis.org/analysis/first-battle-next-war-wargaming-chinese-invasion-taiwan.
[4] Connor Swank, “Suppose the US Defeats a Chinese Invasion of Taiwan. What Then?” the Diplomat, December 10, 2022, https://thediplomat.com/2022/12/suppose-the-us-defeats-a-chinese-invasion-of-taiwan-what-then/.
[5]〈中國人大會議閉幕 習近平再提一中原則及九二共識〉，《中央社》，2023年3月13日，https://www.cna.com.tw/news/acn/202303130046.aspx。另「兩會」召開期間，中國最高領導人通常藉由「下團組」，出席全國政協民革、台盟、台聯界別聯組會討論時，就兩岸關係發表重要講話。王滬寧在2023年03月10日人大台灣代表團審議時也提出與習近平雷同的說法。〈王滬寧參加台灣代表團審議〉，《人民網》，2023年3月10日，http://lianghui.people.com.cn/2023/BIG5/n1/2023/0310/c452482-32640811.html
[6]中華人民共和國國務院台灣事務辦公室與國務院新聞辦公室，〈《台灣問題與新時代中國統一事業》白皮書〉，《人民網》，2022年08月11日，http://cpc.people.com.cn/BIG5/n1/2022/0811/c64387-32499836.html
[7]〈2025美中開戰？胡錫進稱犯台應備「3大條件」 他諷：那短期內打不了〉，《Newtalk新聞》，2023年1月30日，https://newtalk.tw/news/view/2023-01-30/855135
[8]Mercy A. Kuo, “US-China-Taiwan Tensions: New Status Quo? Insights from Eric Chan,” the Diplomat, August 29, 2022, https://thediplomat.com/2022/08/us-china-taiwan-tensions-new-status-quo/
[9]拜登總統白宮國家安全委員會中國事務主任杜如松(Rush Doshi)，在他的著作中The Long Game: China’s Grand Strategy to Displace American Order，集中討論的是美國如何透過不對稱，也就是低成本的方式，來削弱中國各方面的實力，不能妄想取代美國或重寫國際秩序規則。如果美中在台海發生軍事衝突，這些建議應該無法運用在戰後的美中關係上。
[10]Phillip Saunders, “Three Logics of Chinese Policy Toward Taiwan: An Analytic Framework,” in Joel Wuthnow et al ed. Crossing The Strait: China’s Military Prepares for War with Taiwan (Washington DC: National Defense University, 2022), pp. 35-64.
[11]“China Doesn’t Want a War Over Taiwan, US Spy Chief Haines Says,” Bloomberg, March 10, 2023, https://www.bloomberg.com/news/articles/2023-03-09/us-assesses-that-china-doesn-t-want-a-war-over-taiwan-spy-chief-haines-says#xj4y7vzkg.
[12]例如過去曾經引起爭論的「主權重疊論」或會再次躍上檯面，當時章念馳討論「一中各表」，呼籲北京應正視中華民國存在的事實。張亞中也提過兩岸主權重疊、治權不完整的簡解。互相呼應的目的當然是作為排出或納入某方∕某些外力不能共享主權的辯證。