評析日本軍援菲國的戰略思考
2023.03.17
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壹、新聞重點
菲律賓總統小馬可仕（Ferdinand Marcos Jr.）於今（2023）年2月8日至12日訪問日本，2月9日與岸田文雄首相舉行峰會並發表《聯合聲明》（Japan–Philippines Joint Statement），聲明中提到日本政府「意圖建構裨益於對象國軍隊的新型協力框架，以深化安全合作」（聲明第23點），並將推動防衛裝備與相關科技移轉（聲明第21點）；菲國對此表示歡迎。[1] 事實上，《產經新聞》在小馬可仕總統抵達日本的首日（2月8日）即提前披露，日本將制定防衛領域的「非ODA型」新外援框架（按：ODA為「政府開發援助」（Official Development Assistance）之意，以下視情況簡稱ODA）以向他國軍隊提供援助，而該框架首個適用國家便是菲律賓。[2]
日本現行ODA大綱《開發協力大綱》規定，日本ODA應當運用在「非軍事性援助」，同時應避免該援助被「使用於軍事用途或助長國際衝突」；若係為民生或救災等非軍事目的，而必須援助他國軍隊或持有軍籍之人士時，則應著眼於援助的實質意義，依照個案具體檢討。[3] 不過，去（2022）年公布的新版日本《國家安全保障戰略》（頁16）強調，要建構有別於現行ODA規範的新框架，提供志同道合國家之軍隊等對象，包含防衛裝備和基礎建設等安保援助，以提升該國安保能力與嚇阻能力，並稱這是加強日本綜合防衛體系的作為。[4] 判斷日菲《聯合聲明》所指的新型協力框架，就是指《國家安全保障戰略》所指之框架。
貳、安全意涵
一、日本藉強化菲國抗中能力減輕自身面對的中國壓力
儘管迄今日本已運用ODA，向菲國提供包含海上巡邏艇與雷達等裝備，然現在欲更進一步跨越ODA相關限制，遂行防衛裝備移轉，此背後顯係有其戰略思考，主要考量因素便是中國。日本乃有意透過提升菲律賓抗衡中國（尤其在南海）的力量，來分散或減輕日本在東亞地區（主要在東海）所面對來自中國的壓力。
關於此等「牽制」的戰略思維，日本學者北岡伸一在擔任「日本國際協力機構」（Japan International Cooperation Agency, JICA）理事長任內，曾經在日本參議院聽證會上作出以下表示：「日本可發揮其力量之處，便是在海上安保方面，由日本向菲律賓等國家提供船艇，同時也在日本對其船員實施教育。日本提升多島嶼國家的海上執法能力，不僅只是為了海洋自由；從各種意義來看，迫使中國海警局向南方部署船隻，對日本的國家利益也是有所貢獻。」[5]
換言之，北岡著眼於東南亞國家在南海牽制中國海上力量的作用，認為菲律賓等國家若能在南海牽制中國，日本在東海所面對來自中國海警乃至於海軍的壓力便可減輕。目前日本政府推動的「對菲安保協力」，不啻是北岡「牽制」思維的實踐。
二、菲國可借日本援助強化對中國的因應能力
今（2023）年2月13日甫傳出，1艘中國海警船在南沙群島仁愛暗沙以軍用級雷射光，兩度照射當時正在執行海軍運補任務的菲國海岸防衛隊巡邏艇，致使後者船員短暫失明的事件。翌（14）日，小馬可仕總統召見中國駐菲大使黃溪連表達嚴正關切，但15日遭中國外交部發言人汪文斌駁稱並無此事，甚至藉機強調中國對南沙群島擁有無可爭辯的主權。[6]
儘管小馬可仕總統去（2022）年7月25日在首次國情咨文演說上曾說，「菲國絕不放棄任何一寸國土」；[7] 今年2月18日，渠於菲律賓軍校（Philippine Military Academy, PMA）演說時，再度重申菲國領土主權「寸土不讓」，[8] 然其在抗衡中國的能力方面其實力有未逮。於此，日本制定新型協力框架，並在該框架下提供菲國安保援助，實有利於後者因應中國威脅。
參、趨勢研判
一、日菲在傳統安全領域合作將更公開而顯著
目前菲國海巡部門僅擁有2艘大型巡邏艦，且皆是由日本提供；未來日本預定再提供5艘，不排除在前述新型援助框架之下，日本可能提供更先進的防衛裝備給菲國海軍，俾利菲國海巡和菲國軍隊共同抵禦中國在南海之擴張。
未來日本將不僅可運用現行ODA強化菲國因應來自中國的非傳統安全挑戰（例如中國的海上民兵、海警等），同時也可運用新型協力框架，強化菲國因應解放軍海軍等傳統安全威脅的能力，包含陸海空以及網路、電戰等作戰領域。未來日菲兩國政府若簽署《相互准入協定》（Reciprocal Access Agreement, RAA）或《物品勞務相互提供協定》（Acquisition and Cross Servicing Agreement, ACSA），兩國軍隊合作將更密切，而新型協力框架下進行的裝備移轉，更將有助於兩軍聯合演訓時的裝備相互操作性。
二、菲不放棄經濟倚中之想法恐弱化日援助效果
只不過，正如同小馬可仕總統今（2023）年1月初訪問中國所展現的姿態顯示，除對抗中國的硬實力不足的面向之外，菲國政府似乎至今也仍未拋棄在經濟上依賴中國的想法。[9] 這樣的想法，可能讓菲國未來在面對中國挑釁時，即便具備某種程度與中國對抗的能力，卻可能在北京的經濟槓桿壓力之下，最終難以下定對中國「示強」的決心。如此一來，日本對菲國的安保援助，便無法保證能夠發揮東京當局預想的作用，日本援菲以「牽制」中國的目的，也就未必能夠順利實現。
[1]“Japan–Philippines Joint Statement,” Japan’s Ministry of Foreign Affairs, February 9, 2023, https://www.mofa.go.jp/mofaj/files/100457147.pdf.
[2]〈＜特報＞政府、フィリピンに「非ODA」活用へ 中国にらみ安保能力強化〉，《産経新聞》，2023年2月8日，https://www.sankei.com/article/20230208-PR7U7LBSZZJYTE6WQY7EZFV6WI/。
[3]〈開発協力大綱について〉，《日本外務省》，2015年2月10日，頁9，https://www.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/oda/files/000072774.pdf。
[4]〈国家安全保障戦略について〉，《日本防衛省》，2022年12月日，頁16，https://www.mod.go.jp/j/policy/agenda/guideline/pdf/security_strategy.pdf。
[5]《国際経済・外交に関する調査報告》，《日本參議院》，2022年6月3日，頁55，https://www.sangiin.go.jp/japanese/chousakai/houkoku/dai12ki/kokusai2022.pdf。
[6] 〈菲律賓控中國海警船照射軍事級雷射光 船員暫時失明〉，《中央社》，2023年2月13日，https://www.cna.com.tw/news/aopl/202302130184.aspx；〈中國海警船軍用雷射照菲巡邏艇 小馬可仕召見中國大使質問〉，《中央社》，2023年2月14日，https://www.cna.com.tw/news/acn/202302140382.aspx；陳妍君，〈北京稱海警船未照雷射 菲律賓指船員確實短暫失明〉，《中央社》，2023年2月16日，https://www.cna.com.tw/news/aopl/202302160240.aspx。
[7]陳妍君，〈小馬可仕首次國情咨文：堅守每吋菲律賓領土[影]〉，《中央社》，2022年7月25日，https://www.cna.com.tw/news/aopl/202207250352.aspx。
[8]〈菲律賓與中國在南海爭端 小馬可仕稱寸土不讓〉《中央社》，2023年2月18日，https://www.cna.com.tw/news/aopl/202302180210.aspx。
[9]〈小馬可仕抵中訪問 盼推進經貿投資緩和南海爭議〉，《中央社》，2023年1月4日，https://www.cna.com.tw/news/aopl/202301040235.aspx；〈北京展開榴槤外交 菲律賓總統獲7000億投資承諾〉，《中央社》，2023年1月4日，https://www.cna.com.tw/news/aopl/202301060205.aspx。