破解「安全困境」還是「外交困境」？談中國《全球安全倡議概念文件》
2023.03.17
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壹、新聞重點
近日，中國外交部舉辦「全球安全倡議：破解安全困境的中國方案」藍廳論壇，中國外交部長秦剛於論壇開幕時發表演講，點明世界各國與人類社會正面臨「多重風險挑戰」與「多重安全困境」，更指出：「中國是個大國，中國的發展離不開安全的國際環境；同樣，沒有中國的安全也就沒有世界的安全。」欲彰顯全球安全與中國安全的高度相關性。另一方面，秦剛也在演講中強調「中國願為全球安全竭誠貢獻」，而該論壇所發布的《全球安全倡議概念文件》（以下簡稱《概念文件》）即中國針對全球安全提出的具體解決方案。[1]
《概念文件》主要內容包含六項核心理念與原則（即「六個堅持」）及二十項重點合作方向。其中，「六個堅持」為：秉持共同安全理念、尊重各國主權與領土完整、遵守聯合國宗旨、重視不同國家的合理安全關切、透過和平對話協商解決國際紛爭、維護傳統與非傳統領域安全等。重點合作方向則包含：支持現有國際機制（主要為聯合國）在全球安全事務的治理作用、解決地區衝突、針對跨域與新興科技領域的安全治理合作（涵蓋氣候治理、供應鏈安全、太空和平使用、能源安全、糧食安全、生物安全、資訊安全等）等。下文即針對《概念文件》內文剖析背後的政策意涵與後續觀察重點。
貳、安全意涵
一、從空泛到具體的「全球安全倡議」
「全球安全倡議」作為全球安全治理體系的中國方案，此份《概念文件》具體化過往的空泛論述。習近平於2022年4月「博鰲亞洲論壇」開幕式演講上首次提出「全球安全倡議」，然當時的「倡議」內容僅有「六個堅持」，[2] 宣示意味濃厚，缺乏具體的政策內涵。而此次《概念文件》的提出，除將「六個堅持」定位為中國推行全球安全的核心理念與原則方針外，更包含二十項以多邊或雙邊安全合作方向，並欲透過包含聯合國、上海合作組織、區域和平安全論壇等合作平台與多邊合作機制，與各國共同思索全球性安全議題的解決方針。
二、針對現有國際秩序的微調方案
然而，相較於《概念文件》所提出的種種多邊合作之「美好願景」，此份文件隱含中國欲調整現有國際秩序的意向。從《概念文件》的提出背景中，再次強調全球面臨「世界之變、時代之變、歷史之變」，加上「地區安全熱點問題此起彼伏」、「傳統和非傳統安全威脅交織疊加」等安全問題頻仍，故為了因應大幅變動的國際趨勢，並有效應對當今多重安全挑戰，習近平治下的中國方才提出「全球安全倡議」來補強現有國際秩序。而在「全球安全倡議」之外，中國同樣也提出了「全球發展倡議」作為全球治理的一環。[3]顯示中國欲調整國際格局的雄心。
三、以「中國式」多邊主義突破外交困境
更甚者，由於美中兩國的對抗態勢愈演愈烈，中國對於烏俄戰爭的「中立」態度以及對台的軍事脅迫作為，更將印太區域的美國盟友逐漸推向中國的對立面，[4] 加上近期因高空氣球事件有進一步惡化中美雙邊關係的可能，因此，《概念文件》內文再次強調抵制與反對「冷戰思維、單邊主義、陣營對抗、霸權主義」，指出「濫用單邊制裁和『長臂管轄』不但解決不了問題，反而會製造更多困難和複雜因素」，並呼籲國際奉行「真正的多邊主義」。中國一方面呼籲其他大國（即美國）須採取「良性互動」，另一方面則訴諸於「普遍安全」，針對不同地區「客製化」合作架構，以求拉攏到更多國家，如針對東南亞國家秉持協商一致、照顧各方「舒適度」（即各方的接受程度）的「東盟方式」，亦強調要以「非洲方式」解決非洲問題等，顯示中國欲透過此種「中國式」多邊主義紓解中美競爭下的外交困境。
參、趨勢研判
一、「全球安全倡議」將形塑中國外交政策走向
綜上所述，本文認為，《概念文件》中所闡釋的「全球安全倡議」具體方案，展現出中國欲影響甚或重塑國際秩序的雄心，將會成為未來中國外交政策的主要指導方針，為日益複雜化的全球安全問題提供「中國方案」。然而，若細究《概念文件》中所談及的二十項重點合作方向與五大合作平台機制，可發現其多為既有政策的「再宣傳」與「重新包裝」，中國是否能夠藉此進一步深化國際合作，仍有待後續觀察。更重要地是，中國「全球安全倡議」能否有效擴散其影響力，端視中國能否真正為「解決烏克蘭危機提供中國智慧」。
二、國際動向與軍事外交發展為未來關注焦點
而對我國來說，各國對於「全球安全倡議」的態度將是未來的關注焦點。近日，中共中央外事委主任王毅參與德國慕尼黑安全會議時表示，目前已有一百多個國家和包含聯合國在內的多個國際組織支持中國所提出的「全球安全倡議」與「全球發展倡議」，並已有將近70個國家加入「全球發展倡議之友小組」，[5] 是否會藉此形成「排外力量」，將是未來關注重心。此外，《概念文件》更談及，中國將在未來五年提供發展中國家5,000個名額，用以培訓應對全球安全問題的專業人才，並鼓勵各國高等軍事與警察院校的交流合作等，或可視為中國「軍事外交」觸角的延伸，未來發展值得我國高度關注。
[1]〈秦剛在「全球安全倡議：破解安全困境的中國方案」藍廳論壇發表主旨演講〉，《中國外交部》，2023年2月21日，https://www.fmprc.gov.cn/wjbzhd/202302/t20230221_11028467.shtml；〈全球安全倡議概念文件（全文）〉，《新華網》，2023年2月21日，http://www.news.cn/2023-02/21/c_1129382628.htm。
[2]〈習近平在博鰲亞洲論壇2022年年會開幕式上的主旨演講（全文）〉，《中國政府網》，2022年4月21日，http://www.gov.cn/xinwen/2022-04/21/content_5686424.htm。其中，當時習近平演講中「六個堅持」內容包含：堅持共同、綜合、合作、可持續的安全觀，共同維護世界和平和安全；堅持尊重各國主權、領土完整，不干涉別國內政，尊重各國人民自主選擇的發展道路和社會制度；堅持遵守聯合國憲章宗旨和原則，摒棄冷戰思維，反對單邊主義，不搞集團政治和陣營對抗；堅持重視各國合理安全關切，秉持安全不可分割原則，構建均衡、有效、可持續的安全架構，反對把本國安全建立在他國不安全的基礎之上；堅持通過對話協商以和平方式解決國家間的分歧和爭端，支持一切有利於和平解決危機的努力，不能搞雙重標準，反對濫用單邊制裁和「長臂管轄」；堅持統籌維護傳統領域和非傳統領域安全，共同應對地區爭端和恐怖主義、氣候變化、網路安全、生物安全等全球性問題。
[3]〈外交部發言人介紹全球發展倡議提出一年來取得的積極進展〉，《新華網》，2022年9月21日，http://www.news.cn/world/2022-09/21/c_1129021386.htm。
[4]Brad Lendon, “Ukraine War Has Made It Easier for US to Isolate China in the Pacific,” CNN, March 6, 2023, https://edition.cnn.com/2023/03/05/asia/ukraine-war-us-pacific-alliances-intl-hnk/index.html.
[5]〈建設一個更加安全的世界—王毅主任在第五十九屆慕尼黑安全會議中國專場上的主旨講話〉，《中國外交部》，2023年2月18日，https://reurl.cc/WDDav5。