美歐禁TikTok反映對中國的安全疑慮加深
2023.03.17
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壹、新聞重點
2月23日，歐洲理事會與執委會以網路安全為由宣布禁止公務設備上安裝與使用TikTok（抖音國際版）；歐洲議會隨後於28日跟進此一政策。同日，美國白宮也宣布禁止聯邦政府設備裝載TikTok，限期30天完成。而在前一日的2月27日，日本宣布跟進歐盟，將禁止部分公務通訊設備安裝該應用程式（App）。加拿大政府亦於3月1日宣布實施同樣政策。[1] 總體言之，美歐國家一周內先後宣布TikTok禁令，意味著各國政府可能已就爭議多年的TikTok安全議題私下達成共識。此一立場更反映出各國對中共可能藉由該程式蒐集個人數位資料（data）的擔憂。鑑於部分國家現正進一步研議全面性的禁止TikTok，此一全球市佔率最高的短影音分享程式的未來值得關注。
貳、安全意涵
一、各國政府難以容忍TikTok形成的資安威脅
TikTok於2017年被推出上線並廣受歡迎，但長期存在程式後門疑慮與未能妥善保護用戶隱私的爭議。美國川普（Donald Trump）總統時期，白宮與國會即多次對TikTok展開制裁行動，並一度要求該公司出售其在美國的業務而未果。拜登（Joe Biden）上任之後，政府部門推翻先前的禁令，使其恢復運作。然而，2022年6月，媒體BuzzfeedNews報導TikTok內部流出的會議錄音，顯示至少在2021年9月到2022年1月之間，公司位於中國的員工可以存取美國用戶資料，TikTok執行長周受資在回覆美國國會詢問時也承認此事。7月，TikTok駐澳大利亞的部門主管證實中國員工可以跨境存取澳洲用戶的資料。同年10月，TikTok母公司字節跳動（ByteDance）為調查上述內部錄音外流的事件，進而透過該應用程式追蹤報導的記者。事件爆發之後，自2022年底到2023年1月之間，美國已有超過20個州政府宣布禁止公部門使用TikTok。
在歐盟地區，歐盟執委會主席馮德萊恩（Ursula von der Leyen）於2022年11月證實，歐盟已經展開了對TikTok的調查，並於結果指出該應用程式確實存在安全疑慮。2023年2月底，歐盟最高行政與立法機關宣布公務設備上禁止使用TikTok。截至3月15日，丹麥、加拿大、日本、比利時等紛紛宣布跟進。[2]
TikTok外流的錄音內容以及字節跳動主導的內部調查爭議，不僅証實了外界對TikTok長期的資安疑慮為真，更顯示出其母公司對子公司的控制度極強，並非自己宣稱的分離。各國近期內先後宣布相關禁令，儘管無公開資訊，但可推斷政府間已達成共識。
二、禁令反映對中共的擔憂
除了針對業已證實存在的資安疑慮，各國政府陸續發布TikTok禁令的另一關鍵因素，更是出自於對中共的不信任，而所採取的安全化（securitization）措施。多年來，TikTok公司面對所有與資安有關的質疑，總是以「過度反應」軟體漏洞理由回應，並多次保證會提升保護措施。即使是在錄音外流事件爆發後，公司仍採取類似做法，於2022年6月承諾將把美國用戶流量全部導向甲骨文（Oracle），以避免美國用戶資料外流中國的疑慮，也多次在不同場合指稱公司不會將用戶資料給政府。面對歐盟甫發出的禁令，TikTok也立刻發布「三葉草計畫」（Project Clover），宣稱將於愛爾蘭與挪威設立資料中心，以強化在地用戶的資料保護。[3] 然而，鑑於中國政府對於企業的強勢地位，中國國安法律的條文內容，以及《數據安全法》、《修訂網路安全審查辦法》、《實施數據出境安全評估辦法》等規範，可以說，幾乎難以排除北京政府可以以合法名義要求企業配合提供資料。中共官媒亦多設有TikTok帳號，可藉此運作發揮影響力。
由於西方國家對於近年來中共急遽收縮的威權主義以及展現的對外「侵略」（aggression）態度，懷疑與不信任感與日俱增，為盡量降低可能存在的安全風險，因而有必要阻斷TikTok與政府設備之間的連結。就此而言，此次各國同時提出禁令，既是為了解決資安，更著眼於處理與中國的關係。
參、趨勢研判
一、禁令可能進一步擴大至民間
隨著越來越多政府可能參與禁止TikTok的行動，值得注意的趨勢是該類禁令會否進一步擴大至各國民間社會，從而形成全面性的禁止。目前，只有印度在內的少數國家採取完全禁止的政策。儘管相較於朝野政黨趨於一致的立場，美國部分民間人士認為應該要採取更審慎的態度，亦有分析指出美國當前的討論脈絡恐有受到過於政治化論述的影響，[4] 然而觀察美國參眾兩院當前的行動，以及後續可能再引發他國跟進，此一發展不無可能。
3月1日，美國眾議院外交事務委員會（Foreign Affairs Committee）投票通過法案，將授予總統得以在全國範圍內禁止該應用程式的權力。3月7日，多名參議員也提出《限制危及資通訊技術安全威脅法案》（Restricting the Emergence of Security Threats that Risk Information and Communications Technology, RESTRICT），內容將授予商務部權力，針對可能妨害國家安全的科技實施限制，對象不侷限中國，還適用於俄羅斯、北韓與伊朗等；該案已經獲得白宮的公開支持。[5]
二、微信與其他中國應用程式可能會是下波審視對象
在川普任內，TikTok與微信（WeChat）即因為資安問題以及中共等因素而被視為重要對象並曾被行政命令要求禁止使用。儘管拜登上任之初美國一度緩和相關動作，但隨著中美關係持續升溫惡化，民主與共和兩黨抗中已成為國內政黨共識，很可能緊接在TikTiok之後，相同要求將再次被提出並適用於WeChat，甚至很可能廣泛性的適用於美國當前下載量最大的幾款中國應用程式，例如Temu、CapCut或是Shein等。接著，由美國帶出的示範效應，即可能會再次衝擊加拿大、歐盟以及日本等與美國關係密切的國家，進而促使相關國家採取相同政策。[6]
圖、 2019年在美國機構任職之AI頂尖研究者出身國之佔比
資料來源：“Country/region of Origin of Leading Artificial Intelligence (AI) Researchers Working for U.S. Institutions as of 2019,” Statista, June 2020, https://reurl.cc/vkqmM1.。
[1] Jamil Anderlini and Clothilde Goujard, “Brussels Moves to Ban Eurocrats from Using TikTok,” Politico, February 23, 2023, https://www.politico.eu/article/european-commission-to-staff-dont-use-tiktok/; Clothilde Goujard and Eddy Wax, “EU Parliament Bans Staff from Using TikTok over ‘Cybersecurity Concerns’,” Politico, February 28, 2023, https://www.politico.eu/article/eu-parliament-to-ban-staff-from-tiktok-over-cybersecurity-concerns/; Secung Min Kim, “White House: No More TikTok on Gov’T Devices within 30 Days,” AP News, February 28, 2023, https://apnews.com/article/technology-politics-united-states-government-ap-top-news-business-95491774cf8f0fe3e2b9634658a22e56; 簡嘉佑，〈日本、加拿大也禁抖音 美國研擬民間禁用〉，《聯合新聞網》，2023年2月28日，https://udn.com/news/story/6811/6999357。
[2]林妍溱，〈Tiktok證實員工曾存取記者個資〉，《iThome》，2022年12月26日，https://www.ithome.com.tw/news/154879；吳亦桐，〈TikTok澳大利亞高管承認 中國員工可訪問澳用戶數據〉，《自由亞洲電台》，2022年7月14日，https://www.rfa.org/cantonese/news/tiktok-07142022110149.htmlBrian; Brian Fung, “TikTok Access from Government Devices Now Restricted in More than Half of US States,” CNN, January 16, 2023, https://edition.cnn.com/2023/01/16/tech/tiktok-state-restrictions/index.html; “Belgium Bans TikTok from Government Phones after US, EU,” AP NEWS, March 11, 2023, https://apnews.com/article/tiktok-belgium-china-cybersecurity-b976fe2a56c58996e84c1040ddd7f1ad.
[3]Sapna Maheshwari, Amanda Holpuch, “Why Countries are Trying to Ban TikTok,” The New York Times, March 3, 2023, https://www.nytimes.com/article/tiktok-ban.html?_ga=2.60186477.1154289846.1678116527-779560765.1678116527; Martin Coulter, “TikTok Unveils New European Data Security Regime,” Reuters, March 8, 2023, https://www.reuters.com/technology/under-pressure-tiktok-unveils-new-european-data-security-regime-2023-03-08/.
[4] Zeyi Yang, “Why the Stress around Chinese Apps in the US is Overblown,” MIT Technology Review, March 1, 2023, https://www.technologyreview.com/2023/03/01/1069247/chinese-apps-risks-us-overblown/.
[5]David Shepardson, “White House Backs Senate Bill to Boost US Ability to Ban TikTok,” Reuters, March 8, 2023, https://www.reuters.com/technology/twelve-us-senators-back-giving-commerce-secretary-new-powers-ban-tiktok-2023-03-07/.
[6]Ana Swanson, David McCabe and Jack Nicas, “Trump Administration to Ban TikTok and WeChat From U.S. App Stores,” The New York Times, September 18, 2020, https://www.nytimes.com/2020/09/18/business/trump-tik-tok-wechat-ban.html; Karen Freifeld and David Shepardson, “Biden drops Trump Attempt to Ban TikTok, WeChat orders New Review,” Reuters, June 9, 2023, https://www.reuters.com/technology/us-withdrawing-trump-executive-orders-that-sought-ban-tiktok-wechat-2021-06-09/.