習近平第二次機構改革之安全面分析
2023.03.17
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壹、新聞重點
中國第十四屆全國人民代表大會第一次會議於2023年3月5日至13日召開。重要議程除聽取國務院等國家機構工作報告、決定國家機構領導人以外，還包括審議與表決《立法法》草案、《國務院機構改革方案》(以下稱《改革方案》)。[1] 經過說明與審議程序，人大在3月10日表決通過《改革方案》。據此方案，國務院將建立兩個部門（國家金融監督管理總局、國家數據局），重組或調整四個單位（重新組建科技部，將中國證券監督管理委員會、國家信訪局、國家知識產權局提升為國務院直屬機構），並將中央機關人員編制精簡5%。[2]
貳、安全意涵
2018年3月，習近平進行任內第一次「黨和國家機構改革」，大幅調整國務院組織與職能。部分國務院部門被併進黨的系統，或由黨系統實質控制，造成國務院機構虛級化。[3] 許多中共中央的委員會辦公室設在政府部門，例如，「中央全面依法治國委員會」辦公室設在司法部，「中央審計委員會」辦公室設在審計署，這些國務院部門則成為中央委員會的執行機構。作為最高國家行政機關的國務院及總理李克強的權力遭到削弱，中共對政府的領導進一步加強。
今年提交人大審議的是國務院機構改革的部分，至於黨的機構改革，應未送交人大處理。根據官方公布的《國務院機構改革方案》，其內容主要涉及金融、科技、數據管理等領域，並試圖透過機構調整，提升科技和金融競爭力，以因應與西方日益加劇的競爭。本文僅針對此次國務院機構改革涉及的安全面向，簡要分析如下。
一、加強對資訊安全與社會安全的掌控
即將成立的「國家數據局」，將負責協調推進「數據基礎制度建設」，統籌「數據資源整合共享和開發利用」。其目的在調整目前由國家網信辦、工信部、國家發改委等多個部門分別監管各類數據的作法，改由「國家數據局」集中統一管理、開發運用，並進行監控。《彭博社》報導認為，「國家數據局」將有助中國政府控制在經濟或產業領域蒐集到的數據。[4] 此外，「國家數據局」可能也會應對新式數據蒐集與傳輸的潛在威脅。例如，當電動車連接上低軌衛星通訊後，可能有許多數據可以繞過中國防火牆傳到海外。讓各類蒐集到的數據「為己所用」，並遏制不利於己的數據傳播，是中國的國家戰略安全議題。
至於負責處理民眾及各類組織的來信、來電或上訪的「國家信訪局」（目前由國務院辦公廳管理），將調整為國務院直屬機構，以「貫徹落實新時代黨的群眾路線，加強和改進人民信訪工作，更好維護人民根本利益」。一般研判應與近年愈來愈多的大規模抗議示威活動有關。過去「國家信訪局」並未發揮其「民意收集器」的作用。本次位階提升，目的可能在讓「國家信訪局」局長可直接向國務院總理匯報，以利下情上達，加強對社會不滿的理解與掌控。至於會否有更進一步貫徹落實「新時代黨的群眾路線」的作為，仍待後續觀察。
二、難掩國務院再度遭到削弱的事實
兩會前夕，香港《明報》等媒體揭露，此次中國機構改革將包括公安部與國安部脫離國務院系統，劃歸新成立的中共「中央內務委員會」統管。這個委員會將整合公安、移民、戶籍、交通、反恐，及民政部的社會組織管理功能，形成「超級警察機構」。在此次人大公布的相關資訊中，幾未提及黨的機構改革。但透過兩會確立的人事布局（國務院領導階層幾乎全由習近平人馬接任）與即將成立的各個中央委員會，可以確信國務院職權勢將遭到進一步削弱。
例如，3月7日國務院祕書長肖捷在說明此次機構改革時，提到這次「黨和國家機構改革」將組建「中央科技委員會」，且「中央科技委員會辦事機構職責由重組後的科學技術部整體承擔」。接下來可能還有更多黨的中央委員會將成立，並掌控國務院部門。例如，傳聞要組建的中共「中央金融委員會」如果屬實，新成立的國務院「國家金融監督管理總局」將成為其辦事機構。「中央內務委員會」如果設立，將可能掌控公安部、國安部等國務院部門。國務院職能再度遭到弱化，權力進一步向習近平與黨中央收攏，是無法掩蓋的事實。[5]
參、趨勢研判
改革開放以來，鄧小平開始推動將黨與政府職責區分開來，讓政府機構擁有更多政策規劃與執行的權力，並讓政府官僚走向專業化，改善治理效能。但在習近平治理下，黨政之間的界線又日趨模糊。本次機構改革方案，再度顯示中共已更加偏離鄧小平的路線。
一、透過機構改革追求國家安全是緣木求魚
在二十大報告中，習近平提到91次「安全」，對風險的強調也遠高於機遇，反映習近平的強烈不安全感。這些風險與威脅，不但來自外部，也來自內部各個層面，特別是來自中共黨內的不滿。2023年1月9日，習近平在中紀委會議講話中，要求「一刻不停推進全面從嚴治黨」、「必須時刻保持解決大黨獨有難題的清醒和堅定」。中紀委書記李希在2月24日的全國紀檢監察幹部會議中，回應了習近平的不安，宣告要「堅決清理門戶」，「清理整頓純潔組織，刀刃向內自剜腐肉」， 「真正做到讓黨中央和習近平總書記放心」。[6] 「深化機構改革」似乎被視為另一個解方。從2月21日中央政治局會議到2月底二十屆二中全會，再到人大會議，機構改革都是核心議程。
就如習近平的「總體國家安全觀」涵蓋超過15種以上的安全，習近平似乎也極力追求所有面向的安全。但來自國內外各個層面的安全挑戰，是不可能僅憑「黨和國務院機構改革」就能解決的。此次兩會未出現「黨的機構改革」及外界高度關注的「中央內務委員會」，可能是因為它不隸屬政府，而是隸屬於黨系統，因此不需要提交人大討論。若如此，則有可能在2023年秋天二十屆三中全會上，交由中央委員會成員審議表決。若習近平不尊重組織程序，也不排除逕行由政治局拍板決定。
二、中國國家治理走向現代化或退化？
2023年2月的中央政治局會議指出，黨的20大對「深化機構改革」作出重要部署，以加強「黨中央集中統一領導」為統領，以推進「國家治理體系和治理能力現代化」為導向，堅持穩中求進工作總基調。[7] 但何謂「黨中央集中統一領導」？是指習近平個人作為中國共產黨領導核心，身兼數十個職銜，且中央政治局委員、書記處書記、全國人大常委會、國務院、全國政協黨組成員、最高人民法院、最高人民檢察院黨組書記，必須每年向黨中央和習近平總書記書面述職嗎？所謂「國家治理體系和治理能力現代化」的意涵，是指黨中央與習近平掌握所有權力，以強有力的黨中央與「新型舉國體制」，領導弱化的國務院、人大、政協等其他政府部門嗎？
經過2018年與今年的「黨和國務院機構改革」，習近平一步步加強他對權力的絕對控制，包括對於政務、國安、軍隊、警察、公安系統的掌控。「改革開放」後追求的「黨政分立」幾乎已完全顛覆。看來習近平所追求的「頂層設計」與「治理現代化」，將以習近平的「一人時代」與「強黨弱政」為最終形式，中共的治理將退化到毛澤東的時代。
[1]今年2月21日中共中央政治局會議討論了《黨和國家機構改革方案》稿。2月26日至28日召開的第二十屆中央委員會第二次全體會議審議通過《黨和國家機構改革方案》，但其公報僅稱全會同意把《黨和國家機構改革方案》的「部分內容」，按法定程序提交全國人大會議審議。人大會議日程也顯示，送審的僅有「國務院機構改革方案」，而沒有「黨的機構改革方案」。請見〈第十四屆全國人民代表大會第一次會議日程〉，《中國人大網》，2023年3月4日，https://reurl.cc/b7EAbv。
[2]〈國務院機構改革方案〉，《人民網》，2023年3月11日，https://reurl.cc/EG1MMg。
[3]例如，將國務院下屬的國家行政學院併入中央黨校，由中央黨校統管公務員培訓；將國家公務員局併入中央組織部；將國務院僑務辦公室、國家宗教局併入中央統戰部；國家民族事務委員會「歸口中央統戰部領導」，但「仍作為國務院組成部門」。中共中宣部則加掛國務院新聞辦公室（國新辦）、國家新聞出版署、國家版權局、國家電影局等多個牌子，並代行這幾個機構的職能，只在需要加蓋公章時使用其名銜。
[4]許多分析指出，近年中共打壓大型私人企業及企業家的原因，除擔憂其巨大的影響力外，另一個重要原因是這些企業控制的敏感資料。請見William Yang，〈中國為何打擊知名企業家？〉，《德國之聲》，2023年3月2日，https://reurl.cc/RvWX1r; “China Shakes up Technology, Data Regimes to Counter US Curbs,” Bloomberg, March 7, 2023, https://reurl.cc/V8NDAY。
[5]《彭博社》3月7日報導稱，原屬國務院管轄的金融系統，可能改隸於中共「中央金融委員會」（曾在1998年至2003年間領導金融系統），並由習近平的親信丁薛祥擔任主任，以利中共高層進一步控制金融系統。公安部與國安部也將改由新成立的中共「中央內務委員會」領導，並由現任公安部長、習近平親信王小洪主管。
[6]〈李希在全國紀檢監察幹部隊伍教育整頓動員部署會議上強調 以徹底自我革命精神開展教育整頓 打造忠誠乾淨擔當、敢於善於鬥爭的紀檢監察鐵軍〉，《新華網》，2023年2月24日，https://reurl.cc/EGX471。
[7]〈中共中央政治局召開會議 決定召開二十屆二中全會 中共中央總書記習近平主持會議〉，《新華網》，2023年2月21日，https://reurl.cc/rLRj64。