近期「澳英美三方安全夥伴關係」的發展困境
2023.03.17
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壹、新聞重點
根據澳洲記者葛瑞頓（Adam Creighton）於2023年1月12日在《澳洲人報》（The Australian）的報導指出，[1] 美國眾議院軍事委員會中負責監督武裝部門最資深的民主黨議員史密斯（Adam Smith）於年初曾對「澳英美三方安全夥伴關係」（簡稱AUKUS）提出警告，如果美國太過於強調「技術出口管控」，而不與澳洲和英國分享關鍵軍事技術，該協議將可能會面臨失敗。史密斯認為，向澳洲提供建造核動力潛艇是當初AUKUS成立的重要承諾，還包括分享先進軍事技術以整合澳英美三國的軍事工業基礎建設。然而在2022年12月於華盛頓舉行的「澳美部長級諮商」（AUSMIN）會議上，澳洲國防部長馬勒斯（Richard Marles）和外交部長黃英賢（Penny Wong）均未能就美國放寬「技術出口管控」議題上獲得具體承諾。對此，美國駐澳洲大使甘迺迪女士（Caroline Kennedy）告訴《澳洲人報》，美國將會取消相關限制規定，因為美方若不修改《國際武器貿易條例》（International Traffic in Arms Regulations），[2] AUKUS就無法實現開發澳洲核動力潛艇，以及分享打造極音速武器關鍵技術等目標。
貳、安全意涵
澳洲政府預計將在2023年初要公布AUKUS協議中承諾建造8艘核動力潛艇的方式和地點之相關細節。但基於對中國企圖竊取西方尖端軍事科技的憂慮，美國國會議員對於美國國防部擬與他國分享敏感軍事技術議題，則一直存在法律方面分歧。此外，澳洲前總理藤布爾（Malcolm Turnbull）對於澳洲發展核動力潛艦太過於依賴美國技術的情況感到相當憂心，他投書《季刊論文》（Quarterly Essay）期刊提到：「澳洲要建造核動力潛艦技術需要由美國進行監控和維護，這對澳洲國家主權與外交獨立性可謂是個侵害，AUKUS給澳洲帶來的問題將多於機會」。[3] 然而，究竟近期AUKUS發展會面臨哪些制度上的問題，扼要分析如下：
一、美國技術出口管制將左右AUKUS的嚇阻力
澳洲政府在2023年3月將就採購或建造美國「維吉尼亞級」（Virginia-Class）或英國「機敏級」（Astute-Class）核動力潛艦，來取代老舊的「柯林斯級」（Collins-Class）傳統動力潛艦做出最後決定。[4] 根據相關新聞，由於維吉尼亞級的技術較為成熟也已知造價，預計澳洲將會選擇購買維吉尼亞級核動力攻擊潛艇。[5] 然而《防務新聞》（Breaking Defense）在2023年1月初披露，美國參議院軍事委員會的民主黨參議員里德（Jack Reed）和共和黨參議員英霍夫（Jim Inhofe）在2022年底曾寫信給拜登總統，懇求不要以犧牲美國造艦能力為代價來打造澳洲潛艦，因為美國建造核潛艦的工業能力，尚未能滿足美國海軍對核動力潛艦的建造需求，更遑論要為澳洲生產潛艦。[6] 儘管美國駐澳洲大使甘迺迪女士向澳洲媒體保證華盛頓將會放寬相關限制，但是何時會放寬且如何放寬仍需要觀察。要是美國技術出口管控未放寬到符合AUKUS的造艦與極音速武器研發等技術需求，此將會影響AUKUS在國際上對中共的嚇阻力。
二、澳英美政治互信程度將會決定AUKUS走向
因尚未獲得美國軍用技術轉移的承諾，加上澳洲本土並沒有發達的核工業，所以澳洲基本上無法獨立建造、維護和操作核動力潛艦。澳洲前總理藤布爾在投書《季刊論文》中提及，大型核動力潛艦的匿蹤能力遠不及現代柴電潛艦，若沒有強大水面艦隊的搭配，澳洲核動力潛艦在未來將無法發揮戰略嚇阻效果。[7] 因為澳洲並非是個海上強權，所以不管是建造潛艦或是需要強大水面艦護航等方面都需要有美國或英國參與，唯有如此澳洲才有能力因應美國印太戰略的安排。[8] 基於AUKUS的本質是軍事科技合作與分享，並不意味著聯合軍事行動的義務或安全保證。但未來澳洲潛艦部隊仍需從屬於美國或英國在印太區域的戰略規劃，但這並不符合澳洲國防的實際需求，[9] 要是澳英美在打造潛艦技術與其他尖端軍事科技轉移或分享上，因為政治制度與法律規範等問題而無法在尊重國家主權的前提下深化軍事互信，那麼AUKUS將可能淪為形式夥伴關係。
參、趨勢研判
當下印太區域安全環境正隨著中國軍事快速擴張而不斷惡化，該地區主要國家近年來都在進行重要的國防與安全戰略調整，所以澳洲前總理莫里森、美國總統拜登和前英國首相強森在2021 年 9 月 16 日共同宣布成立 AUKUS，旨在深化澳英美三邊安全關係、提升軍事科技能力與分享軍事情報等方面的合作，這也使得澳洲與英國能夠進入美國國家技術和工業基地進行軍事科技合作交流。AUKUS成立後的第一個重大措施就是宣布美英將協助澳洲獲得核動力潛艦，其目的不外乎就是要在印太地區對中共形成戰略威嚇。
在2023年3月13日，澳英美三國領袖齊聚在加州聖地牙哥舉辦高峰會，澳洲首相艾班尼斯（Anthony Albanese）在會中宣布採購3艘美國「維吉尼亞級」核子攻擊潛艦，外加2艘增購選擇權合約，該型艦將被命名為「歐克斯」（AUKUS）。在分工方面，英國在去年已經和澳洲協調，將以目前開發中的新型核潛艦計畫（Submersive Ship Nuclear, SSN）為基礎，為澳洲開發專屬的核動力攻擊潛艦，內部戰鬥系統則由美國洛克希德馬丁負責。[10] 該艦預計要到2030年才能完成設計並開始建造，服役則需要等到2040年左右。[11] 若AUKUS要發揮預期的戰略作用，並確保澳洲能夠為AUKUS或其他印太盟邦做出安全上的貢獻，以下兩項趨勢值得關注：
一、美國對AUKUS夥伴有必要轉變對技術管控的心態
雖然美國、英國和澳洲之間的外交與情報關係極為密切，但國防技術共享並非如此，因為涉及國家核心利益。國防技術因受限於不同戰略時期所設計的限制性政策、法規和法律等制度，技術轉移不僅相當複雜且通常難以處理。目前，美國方面僅有國務院、商務部和財政部等三個機構有權頒發（或拒絕）出口許可證，而美國作法通常要求申請者需向其中兩個甚至三個機構提出申請。[12] 未來，美國技術出口掌控的制度不僅需要針對 AUKUS 成員進行簡化，還需要變得更加寬鬆，如此才能使軍事技術共享的程度與AUKUS情報合作的深度相輔相成。
二、美國對盟友在放寬出口和技術管控政策方面應更為積極主動
美國出口管制和管理資訊交換的法規，不僅對可信賴的AUKUS夥伴或是其他民主盟邦來說，一直存在著不必要的複雜且繁瑣的行政程序，而且在執行上則跨越了多個政府部門權責。美國哈德遜研究所（Hudson Institute）學者李約翰（John Lee）認為，未來美國國會似乎應要求美國政府確認 AUKUS 成員之間國防技術共享合作的現有障礙，並更積極主動制定克服這些障礙的必要步驟，同時建議行政部門或國會採取措施法律減少或消除這些障礙。[13] 如此才能深化AUKUS夥伴之間的軍事互信，並且避免AUKUS發展走向形式化結盟，以及弱化對中共嚇阻力。
[1]Adam Creighton, “AUKUS ‘Could Flop over US Tech Export Controls’,” The Australian, January 12, 2023, https://cn.theaustralian.com.au/2023/01/12/80536/.
[2]“International Traffic in Arms Regulations: U.S. Munitions List Categories I, II, and III, Federal Register,” The Daily Journal of the US Government, https://www.federalregister.gov/documents/2020/01/23/2020-00574/international-traffic-in-arms-regulations-us-munitions-list-categories-i-ii-and-iii.
[3]Paul Osborne and Alex Mitchell, “Subs Will Need US Supervision: Turnbull,” Inner East Review, January 9, 2023, https://www.innereastreview.com.au/story/8041588/subs-will-need-us-supervision-turnbull/. 補充說明：澳洲前總理藤布爾投書《季刊論文》提到，雖然AUKUS是「緊密安全和情報關係有價值的自然強化」， 但該協定涉及核動力潛艇的部份卻是「推遲了（澳洲國防軍獲得）重要戰力並削弱了澳洲的主權」。再者，「令澳洲幾乎完全被忽視的是，如果沒有美國海軍監控，從美國購買的核動力潛艦將無法運營或維修。」藤布爾更提到，澳洲不僅需要有一個「完全獨立的外交政策」，而且「就國防而言，澳洲必須能夠自衛，這意味著澳洲所有的國防能力都必須是澳洲的主權能力，能夠在未經任何其他國家批准或監督的情況下由澳洲自主掌握、維持和部署。」
[4]Mark Watson, “Who’s Going to Build Australia’s Nuclear Submarines?” The Strategist, January 17, 2023, https://www.aspistrategist.org.au/whos-going-to-build-australias-nuclear-submarines/.
[5]Ross Babbage, “How Australia Can Inject Speed into its Submarine Plan,” The Financial Review, September 20, 2021, https://www.afr.com/policy/foreign-affairs/how-australia-can-inject-speed-into-its-submarine-plan-20210919-p58t09.
[6]〈採購美核潛艇受美監督，前總理責損害澳洲主權〉，《澳洲新報》，2023年1月9日，https://www.acd.com.au/australian-news/caigoumeiheqiantingshoumeijiandu-qianzonglizesunhaiaozhouzhuquan/；吳賜山，〈零和遊戲？美參議員警告拜登 AUKUS可能危及美潛艦艦隊〉，《Newtalk新聞 》，2023年1月6日，https://tw.news.yahoo.com/零和遊戲-美參議員警告拜登-aukus可能危及美潛艦艦隊-043028830.html。
[7]同註3。
[8]〈澳大利亞退出美英澳「三邊安全夥伴關係」了嗎？〉《俄羅斯衛星通訊社》，2023年1月10日，https://big5.sputniknews.cn/20230110/1047012339.html。
[9]補充說明：澳洲在印太區域上並不是一個主要的海上強國，在其國防方面只要部署少量柴電潛艦以確保周邊海域安全就夠了。但為了抗衡中國軍力擴張，澳洲目前企圖打造核動力潛艇則是為了因應美國在印度洋和太平洋的戰略安排，這其實已超過了澳洲國防上所必需。
[10] Alan Chen，〈核潛艦有解，澳洲 3/13 於 AUKUS 高峰會宣佈採購維吉尼亞級〉，《科技新報》，2023年3月10日，https://technews.tw/2023/03/10/australia-is-going-to-buy-up-to-5-virginia-class-subs/。
[11] Justin Katz, “‘SSN AUKUS’: How the US and UK Plan to Get Nuclear-Powered Subs to Australia,” Breaking Defense, March 13, 2023, https://breakingdefense.com/2023/03/ssn-aukus-how-the-us-and-uk-plan-to-get-nuclear-powered-subs-to-australia/.
[12] John Lee, “America’s Next Steps with AUKUS,” Policy Brief, Hudson Institute, January 13, 2023, https://www.hudson.org/international-organizations/americas-next-steps-aukus.
[13] 同前註。