《防止核戰爭與避免軍備競賽的聯合聲明》的虛與實
2022.01.21
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壹、新聞重點
聯合國（United Nations）五個常任理事國美國、中國、俄羅斯、英國與法國，為防止核武戰爭與核武擴散，以及避免國際軍備競賽，於2022年1月3日發表《防止核戰爭與避免軍備競賽的聯合聲明》（Joint Statement of the Leaders of the Five Nuclear-Weapon States on Preventing Nuclear War and Avoiding Arms Races）（以下簡稱《聯合聲明》）。《聯合聲明》開宗明義地宣稱，「避免核武國家間的戰爭與減少戰略風險，是我們最重要的責任。」並強調，「核武戰爭不能取勝，也絕對打不得」的基本認知。五國申明，核武只能運用於「防禦目的、嚇阻侵略與預防戰爭」，也將繼續遵守《不擴散核武器條約》（The Non-Proliferation Treaty, NPT）各項義務，重申「不將核武瞄準彼此或其他任何國家」，並承諾在相互尊重彼此安全利益基礎上展開建設性對話。[1]對此《聯合聲明》，聯合國秘書長古特瑞斯（António Guterres）隨即表達歡迎之意。當美國為首西方國家與中國和俄羅斯競爭緊張關係持續升高之際，五國罕見地針對核武的共同表態，立即引起國際社會矚目。
貳、安全意涵
ㄧ、大國競爭白熱化下的預防措施
美國總統拜登（Joe Biden）上台後，亟欲重建美國在全球領導地位以制衡中國的崛起。而隨著中國對外擴張主義興起，美中在印太區域軍事對峙僵持不下，美中關係則持續往下探底。無獨有偶地，因為烏克蘭（Ukraine）近來積極尋求加入北約（NATO）以抗衡俄羅斯威脅，莫斯科則視此為北約東擴挑釁俄羅斯紅線，因此於2021年底陸續在烏克蘭東部邊境集結10萬重兵進行施壓，引起歐美西方國家擔憂，俄羅斯是否將重施2014年併吞克里米亞（Crimea）的故技，軍事入侵烏克蘭。烏克蘭危機令歐美國家與俄羅斯關係，陷入美蘇冷戰結束30年以來的最低點，雙方衝突似有一觸即發的態勢。此次《聯合聲明》，一方面可視為美英法中俄五國為避免競爭緊張關係升高為軍事衝突的預防措施，另方面展現彼此對拒絕使用核武解決衝突有著共同認知。
為因應此次烏克蘭危機，拜登總統與俄羅斯總統普丁（Vladimir Putin），在2021年12月就已進行了2次通話，但並無交集。自2022年1月以來，美國除積極與其北約盟邦會商，也分頭與俄羅斯舉行雙邊與多邊的系列會議，三方並於1月13日共同在「歐洲安全暨合作組織」（the Organization for Security and Co-operation in Europe, OSCE）討論烏克蘭危機。莫斯科則不斷地將烏克蘭僵局與1962年古巴飛彈危機相提並論，警示當時美蘇正瀕臨爆發核戰邊緣的險境。[2]在印太區域，美日外長與防長2+2安全諮商會談於1月6日的共同聲明中，點名關注中國持續破壞以規則為基礎的國際秩序行徑，將對區域與世界帶來政治、經濟、軍事與科技挑戰，矢言「雙方決心合作嚇阻區域破壞穩定行徑，並在必要時做出回應。」對此，北京則是反控美日「拉幫結夥搞針對他國的『小圈子』，炫耀武力進行軍事恫嚇。」[3]明顯的，《聯合聲明》強調核武國家間避免戰爭必要性與核武預防戰爭功能性之餘，也再次凸顯當前美歐西方國家與中俄兩國的嚴峻緊張關係。
二、象徵意義大於實質意義的《聯合聲明》
擁有核武國家之間，使用核武解決爭端的危險性、風險性與不可接受性，早已是國際社會的共識，《聯合聲明》只是再次予以確認。《聯合聲明》雖然是5大擁核的聯合國常任理事國之首次共同表態，但此不過代表各方已認知，擁核國間軍事競爭衝突應有所管控，並應致力於減少核武所隱含的戰略風險。但由認知到採取具體行動，顯然仍有段距離。值得注意的是，《聯合聲明》仍難改變當前中俄與美歐西方國家的競爭關係與價值歧異，以及隨之而來的軍事對峙格局。《聯合聲明》發布不久，美日2+2安全諮商會談，隨即點名批評北京在台海、東海、南海、新疆與香港的問題作為，表態將採必要措施因應；不令人意外地，中國一如過往表達堅決反對立場。對於烏克蘭危機，習近平於2021年12月15日與普丁的視訊會議上，表達支持莫斯科向西方要求的「安全保障」，這實際是間接肯定俄羅斯將烏克蘭納為勢力範圍，其間中俄建立統一戰線的企圖，可說昭然若揭。而美國與北約盟邦就烏克蘭危機與俄羅斯進行的談判，則是持續陷入僵局。[4]
《聯合聲明》另一亮點在於承諾將繼續遵守《不擴散核武器條約》，包括締約國在國際監督下，應就全面徹底核武裁軍，進行真誠談判的義務，並共同嚴防核武的進一步擴散。不過《聯合聲明》就裁減核武與防止核擴散上，要如何具體落實，均付之闕如，因此其成效仍有待觀察。目前全球「核武俱樂部」共有9個國家，除了發表《聯合聲明》的5大核武國外，印度、巴基斯坦、北韓與以色列這4個核武國，仍未簽署《不擴散核武器條約》。在防止核武擴散上，國際社會對北韓積極發展核武，不僅欠缺一致而有效的阻止作為，在因應伊朗發展核武問題上，也仍處於莫衷一是的僵局中。聯合國原定於2022年1月月4日至28日在紐約舉行《不擴散核武器條約》締約國審議大會，但由於「新冠肺炎」（COVID-19）疫情而展延，《聯合聲明》或可視為該大會召開前，5個聯合國常任理事國也是核武禁擴締約國共同立場的表態，其宣示意義大於實質意義。
參、趨勢研判
ㄧ、北京以兩手策略建構中國的核武威懾能力
《聯合聲明》矢言要「防止毫無益處且危及各方的軍備競賽」，中國一方面表示支持，呼籲美俄積極削減核武，但另方面則表示，中國將持續對其核武庫進行現代化。對此，中國外交部軍控司司長傅聰表示，美俄擁有全球90%的核彈頭，兩國必須以不可逆轉和具有法律約束力的方式削減其核武庫。此外，傅聰以保持中國核武能力「在國家安全所需的最低水平」，以及解決其核武「可靠性和安全性問題」為理由，正當化中國所積極推動的核武現代化作為，同時駁斥外界指控中國大幅提高核武能力，是「不真實的」。[5]儘管美國多次呼籲中國加入美國與俄羅斯的《新削減戰略武器條約》（New START）談判，但北京除歡迎美俄進行對話外，對所謂「三邊軍控對話」，始終持保留態度。北京對削減核武的雙重標準，明顯地在利用《聯合聲明》，藉以縮短中國與美俄的核武差距。
美國國防部於2021年11月3日向國會提交的《2021年中國軍力報告》，示警中國將在未來十年內大幅提升其核武能力，預估在2027年，將擁有700枚核彈頭；到2030年，則至少擁有1,000枚核彈頭。[6]在美中競爭格局持續升高下，面對美國在傳統武器與核子武器上的軍事優勢，中國一方面透過核武現代化，在核彈頭數量與質量上急起直追，並發展極音速飛彈（Hypersonic Cruise Missile, HCM），強化其對美國的不對稱核武戰略威攝能力；另方面則是透過《聯合聲明》，特別強調北京所主導加入「核戰爭打不贏也打不得」與「不將核武器瞄準彼此或其他任何國家」兩個亮點。[7]可預見的，北京正透過核武現代化與《聯合聲明》的兩手策略，制衡約束美國在核武的軍事優勢，並積極建構能與美國抗衡的核武軍事力量。
二、《聯合聲明》對台海安全的可能影響
台海是美中在印太地區域競爭的對峙熱點，《聯合聲明》強調避免核武器國家間爆發戰爭和減少戰略風險是彼此的首要責任，凸顯美中已警覺台海局勢的嚴肅性與緊張性，並希望藉此進行預防管控，以避免雙邊可能的軍事衝突。中國崛起後，由於受到擴張主義與民族主義影響，習近平對早日完成兩岸統一，展現出日益強勢的企圖心，以解決僵持不下的兩岸國家主權之爭。對此，拜登政府在定位中國是美國「最嚴峻的競爭者」與《台灣關係法》（Taiwan Relations Act）影響下，華府對防止台灣受到中國武力脅迫統一的決心，則是日趨的明顯。因此，台海能否持續維持和平穩定，已成為《聯合聲明》的試金石，這也使美中雙方在台海議題上，將更加的克制與謹慎。
《聯合聲明》並不會改變中國必要時以武力統一台灣的決心。事實上，中國正積極加強其軍事整備以反制美國干涉，實現兩岸統一的國家戰略目標。在美國與其盟邦夥伴對抗中國與俄羅斯的全球格局下，歐洲的烏克蘭與印太的台灣，已開始被相提並論並成為國際焦點。中國官媒《環球網》透過社論批評美國與烏克蘭，表達中國應記取此教訓，致力「改變美國『從實力和優勢地位』對華施壓的念頭」，不應「『服軟』來換取一個安寧的發展環境」。[8]面對美國軍事優勢，北京不『服軟』的態勢，呼應習近平強調「鬥爭論」的基本思維。其實北京早已認知，美國是中國武力侵犯台灣最大的假想敵，因此如何排除或降低美國的軍事介入影響，是其武力侵台計畫的關鍵所在。中國此次透過《聯合聲明》，以兩手策略建構中國的核武威懾能力，其主要目標即在於，嚇阻或干擾美國介入台海衝突的決心與行動。對此，美國當然不會坐視中國挑戰其軍事優勢與國際地位；也因此，《聯合聲明》無法逆轉為因應台海變局下的美中軍備競賽趨勢。
[1]“Joint Statement of the Leaders of the Five Nuclear-Weapon States on Preventing Nuclear War and Avoiding Arms Races,” The U.S. White House, January 03, 2022, https://reurl.cc/Vj5k65.
[2]〈美俄今日舉行化解烏克蘭危機會談 雙方“雞同鴨講”立場相差甚遠〉，《美國之音》，2022年01月11日，https://reurl.cc/Y9jyOa；〈烏克蘭危機 俄羅斯：新飛彈危機威脅極嚴重〉，《中央廣播電台》，2021年12月27日，https://reurl.cc/e6m13K。
[3]“Joint Statement of the U.S.-Japan Security Consultative Committee (“2+2”),” The White House, January 06, 2022, https://reurl.cc/zMWxA6.
[4]〈習近平與普丁視訊會晤，彰顯中俄統一戰線〉，《紐約時報中文網》，2121年12月16日，https://reurl.cc/6EDrd5；〈俄羅斯和美國就烏克蘭和安全問題再次爭吵〉，《美國之音》，2021年01月12日，https://reurl.cc/6EDrqk。
[5]〈五核大國承諾防止核戰爭一天后，北京稱繼續對核武庫現代化〉，《美國之音》，2022年01月04日，https://reurl.cc/Y9jymL。
[6]“Annual Report to Congress: 2021 Military and Security Developments Involving the People’s Republic of China,” U.S. Office of the Secretary of Defense, November 03, 2021,https://reurl.cc/2oOXZ9.
[7]〈外交部軍控司司長傅聰就五核國領導人發表防止核戰爭聯合聲明舉行中外媒體吹風會〉，中國外交部，2022年01月04日，https://reurl.cc/bkn083。
[8]〈社評：烏克蘭危機，華盛頓在危險邊緣精心算計〉，《環球網》，2021年12月27日，https://reurl.cc/mGvE19。