中國施行新版海上執法規範對東亞區域秩序的挑戰
2022.01.21
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壹、新聞重點
回顧2021年中國開始施行新版《海警法》[1]與《海上交通安全法》（簡稱《海安法》）[2]兩部海上執法規範迄今，其目的很明顯是企圖要藉由單方面立法的手段，來聲張海上主權並擴大海上執法。該作為不僅引起國際各界矚目，同時也造成東亞區域緊張局勢的升高。
為實現《深化黨和國家機構改革方案》和《武警部隊改革實施方案》的決策，北京當局在2021年1月22日通過修訂《海警法》並於2月1日生效。該法造成不少中國周邊海上鄰國憂慮，因為該法賦予中國海警部隊可動用警械武器的主觀判斷，與中國存有海上主權爭端的日本、越南與菲律賓均提出抗議。該法實施後將會加劇東海、南海與台海安全困境的惡化。[3]
此外，北京也於2021年4月29日通過《海安法》並於9月1日起實施，[4]規定自同年9月起所有進入中國「領海」的外國船隻都必須向中國官署通報，特別是潛水器、核動力船舶、載運放射性物質或者其他有毒有害物質的船舶、可能危及海上交通安全的其他船舶等。相較於該法實行之前，中國對於外國軍艦進入其「領海」的做法只能進行蒐證、警告以及驅離等，現在北京實施新版《海安法》等於是賦予中國海警與海軍擴大進行海上執法的重要依據。
究竟這兩部中國國內法的實施對東亞區域秩序會造成什麼挑戰？分析如下。
貳、安全意涵
北京當局實施《海警法》與《海安法》這兩部海上執法規範都是依據1992年2月25日通過的《領海及毗連區法》（簡稱《領海法》）所制定。表面上該兩部法律看起來好像是在規範中國海警與中國籍船舶的權利與義務，以及海上交通安全的相關規定與行政事項，但是內容中卻有幾個項目涉及外國軍民船舶航行權利，而這幾個涉外項目都有可能對區域海上安全秩序造成衝擊。
中國之所以積極接連修訂並通過海上執法相關法律，主要的戰略手段就是要在海洋領域操作法律戰，針對目前東亞第一島鏈附近海域局勢（釣魚台、台海、南海），以及與該區域內國家可能發生海上衝突做好準備。除了實行海上執法相關法規之外，中國近期也正在升級海警部隊的武裝能量，不僅將首艘裝備最先進的萬噸級海事巡邏艦海巡09（標準排水量約10,700噸，最高速度約25節）正式列編海警，[5]也將22艘解放軍海軍056型護衛艦（標準排水量約1,300噸，最高速度約25節）轉隸海警並改裝成海警船（拆除反艦與防空系統，保留76公釐主砲）。[6]
在強化海警海上執法並提升其武裝力量的背景下，一旦中國與周邊國家發生海上武裝衝突時，中國海警將可依法具有「正當理由」發揮「反介入／區域拒止」（anti-access/area-denial, A2/AD）的軍事戰略功能。近期中國海警擴張對東亞秩序的安全挑戰如下：
一、「武器使用」交由海警判定
根據《全國人民代表大會常務委員會關于中國海警局行使海上維權執法職權的決定》，目前中國執行《海警法》的機構為「人民武裝警察部隊海警總隊」，接受中央軍委領導指揮，職責為統一履行海上維權執法。[7]中國新制訂的《海警法》第六章對「警械和武器使用」有著詳細的規範，其中第49條規定：「海警機構工作人員依法使用武器，來不及警告或者警告後可能導致更為嚴重危害後果的，可以直接使用武器。」[8]
值得注意的是，中國海警轉隸武警之後就已經不是由國務院公安體系主導的海上警察，而是由中央軍委直接指揮管理的海上準軍事組織。[9]該條文給予中國海警在執法時有相當大的權力去認定武器使用（手持警械、武器或艦載武器），但究竟是單純應對海上執法過程中因受威脅而採取的反制措施，還是藉由海上執法掩蓋軍事活動，這將造成外界難以分辨，此將加深東亞區域第一島鏈附近的海上安全困境。[10]
二、「海域管轄」權的擴大解釋
中國在《海警法》、《海安法》、《漁業法》以及《海洋環境保護法》等規範中，對於所謂「管轄海域（水域）」一詞之概念相當模糊並無明確定義，這因此讓中國可以單方面擴大解釋其對海洋的管轄權，進而引發周邊國家的不安全感。[11]
然而從中國《領海法》可以了解到，中方對海域的管轄權是有限制的，例如：該法明文規定中方在「領海」與「內水」方面是具有明確司法管轄權；其中「內水」更是受中國最新《陸地國界法》所保障。[12]該法亦規定中方在「毗連區」（我國稱「鄰接區」）與「專屬經濟區」的範圍可以行使《聯合國海洋法公約》（簡稱《海洋法公約》）賦予的「主權權利」。[13]對於自然資源和相關開發行為所進行的管轄和管理，則是屬於經濟性的考量而非主權的擴張。
雖然中國《領海法》有明確規定管轄範圍，但是北京當局近年卻積極將管轄權延伸至專屬經濟海域，尤其在南海地區。在這擴大解釋「管轄海域」之前提下，中國海警或海軍可執行管轄與執法（登臨、檢查、扣留、攔截、緊追、強制驅離、強制拖離等方式）的海域範圍變得相當廣闊，將對區域形成巨大的安全壓力。
三、「無害通過」須由中方批准
中國是1982年《海洋法公約》的締約國，所以在其《領海法》與《海安法》內容中，對他國軍民船舶相關的航行規定也是依據公約並未逾越。雖然《海洋法公約》第17-26條對「無害通過」提出了明確的界定與規範，但沒有規定船舶在航經他國「領海」時需報備或報備並得到批准，而軍艦實踐「無害通過」是否須向沿岸國報備，國際上仍然沒有定見。[14]在這方面北京當局可操作的策略就在於，當外國軍民船舶航經中國的「領海」時需要向中方主管機關報備，並經其「批准」之後才能行使「無害通過」權，同時需要定時向中國報備航線以及報告航行狀態。換言之，中方可以利用批准「無害通過」的法律手段，來掣肘國外軍艦在其「領海」的「無害通過」與「航行自由」。
四、「緊追權」依中方主觀行使
依據《海洋法公約》第111條規定，「緊追權」的行使主要是基於已經違反沿海國海上交通安全、船舶污染、行政法規等之外國船舶，據此中國就可以在「內水」與「領海」主動行使「緊追權」。新版《海安法》並沒有明確規定由何機關單位來行使「緊追權」，但中國《領海法》第14條明確規定，緊追權只可由軍用船舶、軍用航空器，或政府授權的船舶或航空器行使。[15]目前的《海安法》與《海警法》相當大程度提升了中國海警與海軍在執行「緊追權」方面的角色，可以在主觀上對具有威脅、違法與犯罪嫌疑的外國船舶進行無間斷追趕並加以逮捕偵訊。
參、趨勢研判
中國實施新版《海警法》與《海安法》，主要是為了北京當局現在或未來海事爭端上的強硬態度與作為提供法律掩護。客觀來說，兩部法律實施後，受影響最大的將是東海與南海區域安全趨勢。就東海而言，中日在釣魚台海域的摩擦將增加。就南海而言，中國依該法捍衛「九段線」的同時與南海國家的衝突將更為激烈。中國近期強推海上執法規範，對東亞區域秩序的挑戰有以下趨勢：
一、東亞區域海上安全困境將會持續惡化
中國海警納入武警體系之後，就是一支準海軍部隊，因數量龐大而被外界稱為中國第二海軍，亦是全世界規模最大的海岸警衛隊。中國海警在接收海巡09巡邏艦與22艘海軍056型護衛艦之後，其對區域安全的挑戰將不容小覷。中國通過新《海警法》之後，其對於周邊具爭議海域的巡航行動將會展現強硬化與常態化。再者，日本在釣魚台附近海域，或者南海周邊聲索國菲律賓與越南在南海島礁上的建物與設施，都有可能因為中方對該海域的依法管轄主張而遭到侵占及強制拆除；[16]在中國所聲稱的海域內，他國船舶將會遭到強制驅趕或取締，例如：在2021年11月初，菲律賓補給船在中菲雙方都宣稱擁有主權的南海仁愛礁附近，遭中國海警船發射水砲驅離。[17]再者，中國自實施新《海警法》之後更加頻繁地侵擾釣魚台海域，這似乎顯示出中國企圖透過取締日本漁船，來弱化日本對釣魚台的實際管轄。[18]
儘管中日對於東海釣魚台問題還存有爭議（日本海上保安廳在2021年2月表示，對於尖閣諸島周遭的警備，在國際法容許的範圍內「不排除使用武器」）[19]，中國與東協國家對於海域主權問題仍未有解決共識，為了防止中國過度聲張海權，美國拜登政府堅守對日本和菲律賓的聯盟承諾，定期在東海與南海進行軍事巡邏。值得注意的是，近年與中國有南海爭議的越南，也正積極投入巨資，要打造一支普遍裝備有火砲或大口徑機槍等武器的海警船隊，以因應中國在南海的威脅。[20]假使中國強制實施新《海警法》與《海安法》，試圖在東海及南海以武力片面改變現狀，恐將導致東亞區域安全困境更惡化。
二、外國船艦在中國近海行動將受到制約
新版《海警法》與《海安法》對外所涉及到上述的「武器使用」、「海域管轄」、「無害通過」、「緊追權」，都可能衍生出「過度海洋主張」的問題。此外，中國在《領海法》第2條已經將「領海」與「內水」做了界定，其範圍更涉及東海、台海與南海等海域。據此，中國有可能藉由《海警法》與《海安法》等相關法規，在釣魚台、台澎金馬、南海諸島等區域，以及專屬經濟海域實施海上執法，並藉此反制以美國為首的西方國家在中國附近海域行使「航行自由」權利。
由於海警部隊已經成為中國當局可靈活操作的「海上維權」工具，在東亞區域各國原先以海警單位作為緩衝軍事衝突的功用，將會受到限縮，未來東亞各國將會引進或提升軍事手段，以進行海上執法與確保航行自由權。中國要落實該法，在現實上將會面臨一定難度，因為與中國在東海、南海有領土爭議的國家，以及以美國為首且堅持「航行自由」價值的西方國家，均不會加以遵守，到時中國要如何堅持海上執法，有待後續觀察。
[1]《中華人民共和國海警法》，第十三屆全國人民代表大會常務委員會第二十五次會議通過，2021年1月22日，http://www.mod.gov.cn/big5/regulatory/2021-01/23/content_4877678.htm。
[2]《中華人民共和國海上交通安全法》，全國人民代表大會常務委員會，2021年4月29日發布，2021年9月1日實施，https://www.6laws.net/6law/law-gb/中華人民共和國海上交通安全法.htm。
[3]Wataru Okada, “China’s Coast Guard Law Challenges Rule-Based Order,” The Diplomat, April 28, 2021, https://thediplomat.com/2021/04/chinas-coast-guard-law-challenges-rule-based-order/.
[4]Earnest Adesoji, “China’s New Maritime Safety Law Muddies the Waters For Maritime Territorial Disputes,” Vanguard, September 10, 2021, https://www.vanguardngr.com/2021/09/chinas-new-maritime-safety-law-muddies-the-waters-for-maritime-territorial-disputes/.
[5]〈萬噸級“海巡09”正式列編 中國以灰色地帶戰術伸張海洋主權？〉，《美國之音》，2021年11月2日，https://www.voacantonese.com/a/kelly-china-10000-ton-class-ocean-patrol-ship-listed-20211102-ry/6296503.html。
[6]〈中國海軍大量軍艦轉隸海警？〉，《PM頭條》，2021年12月9日，https://min.news/military/4b8e358e19e3d6a900f438b188bf7669.html。
[7]《全國人民代表大會常務委員會關于中國海警局行使海上維權執法職權的決定》，2018年6月22日，第十三屆全國人民代表大會常務委員會第三次會議通過，http://www.mod.gov.cn/big5/topnews/2018-06/22/content_4817507.htm。
[8]《中華人民共和國海警法》，第49條。
[9]〈中共新修武警法 納海警入列權力收歸中央軍委〉，《中央社》，2020年6月25日，https://www.cna.com.tw/news/acn/202006250116.aspx。
[10]〈東亞海域戰鼓聲起？中國實施《海警法》逼周邊各國祭出軍事擺陣〉，《中央廣播電台》，2021年4月16日，https://www.rti.org.tw/news/view/id/2097121。
[11]王韋婷，〈中國海警法管轄範圍模糊，學者憂對東亞南海水域釀安全威脅〉，《中央廣播電台》，2021年11月30日，https://www.rti.org.tw/news/view/id/2118174。
[12] 《中華人民共和國陸地國界法》，第十三屆全國人民代表大會常務委員會第三十一次會議通過，2021年10月23日，http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/202110/5a3d27747cc542f8bcde9030a83218e2.shtml。
[13]《中華人民共和國領海及毗連區法》，全國人民代表大會常務委員會，1992年2月25日公布實施，https://www.6laws.net/ 6law/law-gb/中華人民共和國領海及毗連區法.htm。
[14] 〈中國藉海上交通安全法表態，美軍艦不屬無害通過〉，《中央社》，2021年8月30日，https://www.cna.com.tw/news/firstnews/202108300307.aspx。
[15]《中華人民共和國領海及毗連區法》。
[16]〈東亞海域戰鼓聲起？中國實施《海警法》逼周邊各國祭出軍事擺陣〉，《中央廣播電台》，2021年4月16日，https://www.rti.org.tw/news/view/id/2097121。
[17] 陳妍君，〈中國海警攔阻菲律賓運補 南海仁愛礁重要性引關注〉，《中央社》，2021年11月28日，https://www.cna.com.tw/news/firstnews/202111280049.aspx。
[18]〈中國海警船去年闖釣島海域332天，騷擾日本漁船次數翻倍〉，《自由時報》，2022年1月3日，https://news.ltn.com.tw/news/world/breakingnews/3788123。
[19]李穆先，〈中日釣魚台對峙升級，日宣佈海巡警備隊可使用武器〉，《大紀元時報》，2021年2月18日，https://hk.epochtimes.com/news/2021-02-18/54880405。
[20]〈越南巨資打造海警船隊 裝備大口徑武器〉，《新新聞》，2014年5月14日，https://www.storm.mg/article/31087。