「淨零減碳」及烏俄危機下的日本能源安全
2022.05.06
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壹、新聞重點
日本內閣府經濟產業省「資源能源廳」於每年6月上旬發布當年度《能源白皮書》，總結該國能源政策及能源安全動向。今（2022）年度《能源白皮書》發布在即，世界能源情勢仍高度緊張，例如早前「聯合國氣候變化綱要公約」第26屆締約方大會（UNFCCC COP26，以下簡稱COP26會議）中，已發展及開發中國家對化石燃料停用時程及減碳目標仍存在對立。而近期俄國對烏克蘭實施之軍事行動，亦對極為脆弱之世界能源供應鏈帶來巨大衝擊。
日本不僅是能源消費大國，該國於核電、綠能及減碳技術輸出方面亦扮演重要角色，其於國際減碳共識及烏克蘭危機的內外壓力下如何確保其能源安全，殊值關注。
貳、安全意涵
一、減碳議題限制日本能源供給選項
2021年11月第26屆聯合國氣候變遷峰會COP26會議召開期間，已發展及開發中國家對化石燃料停用時間表激辯，尤其於排碳量較高的煤炭方面更難取得共識。原訂於COP26會後置入聲明中的「逐步停止使用煤炭（phase out）」經過多方折衝，最終妥協為「逐步減少使用煤炭（phase down）」。[1]由上述結果觀之，可見各國短期內仍難擺脫對化石燃料之依賴。
而日本早於半世紀前躋身已開發國家行列，在減碳議題上理應較開發中國家擁有更多優勢，惟該國近年對化石原料之依賴度卻日益增加。尤其福島核電廠事故後，因國內核電廠停機檢修、修改安全規範及反核輿論等影響，核電占整體能源供給比例大幅下降。由福島事故前後的日本能源供給比例可發現，該國2020年度總能源消費量雖僅為2010年之80%，然煤炭及天然氣占比卻逆勢上升（數據見表1），顯示核電能源缺口多倚賴煤炭及天然氣補足。
表1、日本2010年及2020年整體能源消費量比例
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能源類型 |
分類 |
2010年 |
2020年 |
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石油 |
化石燃料 |
40.3% |
36.4% |
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煤炭 |
22.7% |
24.6% |
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天然氣 |
非化石燃料 |
18.2% |
23.8% |
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核電 |
11.2% |
1.8% |
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水力 |
3.3% |
3.7% |
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可再生能源 （不含水力） |
2% |
6.7% |
資料來源：〈令和2年度(2020年度)における エネルギー需給実績〉,《資源エネルギー庁総務課戦略企画室》，2022年4月，https://reurl.cc/o1eDmv。
而在當前高度依賴化石燃料的能源供給結構下，日本卻已宣示將於2030年前減少46%排碳量（以2013年為數值基準），並於2050年前全面達成「淨零排放」目標。[2]上述目標看似與世界減碳潮流同步，卻也對日本能源供給帶來下述限制。
其一，天然氣是否能認定為「綠色能源」，其標準尚存爭議。歐盟等組織雖已認定天然氣為「綠色能源」，惟此標準尚附帶「每千瓦（度）二氧化碳排出量270公克以下」等嚴苛條件，而日本現有之天然氣發電廠於當前技術條件下尚難全面滿足此基準，[3]未來設備更新、升級等成本仍難以估算。
其二，由於日本當前仍高度依賴煤炭等化石燃料，在2030至2050年間，其能源供給結構必然面臨巨大轉換，否則難以達成減碳目標。
換言之，如何於潔淨能源之有限選項下滿足日本總體能源需求，並同時兼顧能源安全，將成該國近年最大挑戰。
二、烏俄危機對日本能源安全之制約
俄國對烏克蘭實施軍事行動後，英美兩國於3月8日分別宣布停止自俄國進口石油及天然氣，然由於德國、義大利及部分東歐國家對俄國能源依賴程度甚高，歐盟迄今仍無法就全面禁輸俄國石油及天然氣完全達成共識。在此同時，日本亦宣布將維持於俄國境內之能源探勘、開採業務，並持續自俄國進口石油及天然氣。
其後，歐盟於4月7日就停止自俄國輸入煤炭案全面達成共識。日本隨後於4月8日跟進上述措施，宣布將分階段禁輸俄國煤碳進口量。[4]在原子能合作方面，由於歐美國家高度依賴俄國提供「濃縮鈾」，僅有瑞士等少數國家表態停止輸入。對此，日本政府迄今亦不願表態中止「日俄原子能協定」。
揆諸歐、美、日等主要國家對俄能源制裁政策，僅有英美等能源大國擁有主導餘裕，能源自給率較低之國家多採取保守態度。而日本因高度依賴海外進口能源，故其在能源制裁上亦極度保守，惟對歐美國家普遍達成之制裁共識，仍不得不遵守。
綜整以上所述，就長期而言，日本能源安全深受國際社會減碳目標制約。而近期內又必須在對俄能源制裁上與歐美國家採取相同步調，誠可謂進退維谷。
參、趨勢研判
一、日本將積極輸出減碳技術，力圖轉型為「準能源輸出國」
COP26會議召開期間，日本首相岸田發表演說，提出降低既有火力發電廠排碳量之技術願景[6]。例如於火力發電燃料中以一定比率混入「氨」，則可望於沿用現役火力發電廠前提下減少排碳量。而未來更可望完全以「氨」為火力發電燃料，進一步達成更高減碳比率。
岸田之倡議雖遭部分環保人士譏為「為火力發電續命」，然而發展中國家基於要素稟賦等原因尚無法棄用火力發電亦是事實。以亞洲地區為例，目前仍有近200個火力發電廠尚在興建；而煤炭大國印尼之國家能源審議會日前亦稱，該國將優先運用減碳技術達成減排目標，無意放棄化石燃料。[6]
綜整上述動向，日本大力推廣火力發電減碳技術，除出自該國短期內無法脫離化石燃料之因素外，更係著眼於發展中國家之減碳需求。若日本如願將減碳技術推廣至國際能源供應鏈中，隨各國對日本技術依賴漸深，日本更可望藉輸出「氨」等火力發電燃料轉型為「準能源輸出國」，並藉此在能源供需上一舉擺脫高度依賴海外能源之弱勢地位。
二、日本輸出核電等能源技術，旨在確保自國能源安全
烏克蘭危機後國際能源價格高漲，使技術相對成熟且發電成本較低之核電地位漸受重視。日本於核電技術方面具備高度優勢，因設備國產率可達90%以上，該國甚至於「能源基礎計畫」將核電定位為「準國產能源」。[7]然而日本核電技術優勢近年卻逐漸流失，原因概述如次。
首先是日本核電廠商近年參與海外競標多次受挫，鮮有成功案例；此外福島電廠危機後，日本因反核輿論及法規趨嚴等因素，尚難全面重啟核電機組。而上述兩者均導致核電產業利潤不足，無以為繼。如2020年時，川崎重工宣布自核電產業撤退；而石川島播磨重工亦稱，因近年鮮有新建核電廠案件成立，該公司10年後恐已無具備核電廠興建經驗者。[8]
為此，日本經濟產業省近期修改過去「統一承包興建核電廠」為主之外銷策略，未來將「化整為零」加強核電廠重要零件外銷工作。除將具體措施載入國家綠能戰略，未來更將靈活運用外交手段推動各國採購日製原子能零組件。[9]
上述政策看似著眼於核電產業之商業利益，惟考量日本電力供給漸趨緊繃，核電廠重啟卻仍遙遙無期，[10]研判日本政府著眼之處絕不僅止於產業振興政策。其最終目的應係維持日本核電產業之技術能量，避免該國能源自給能力隨國內市場萎縮而下降，最終危及國家安全。
由前述日本能源政策動向亦可得知，減碳議題雖已成為國際共識，然在邁向全面「零碳排」過程中，因國情及要素稟賦條件不同，各國在考量能源安全前提下，其能源供給結構難免歷經多次動態調整。由於能源供給與國家安全密切相關，故對於關鍵領域之技術及人才應予保全，不宜偏廢，上述經驗殊值我國借鑑。
[1] “Column: Coal Trajectory is Set whether It's 'Phase Out' or 'Phase Down': Russell,” Reuters, November 15, 2021, https://www.reuters.com/business/cop/coal-trajectory-is-set-whether-its-phase-out-or-phase-down-russell-2021-11-14/.
[2] 〈日本の排出削減目標〉，《外務省》，2022年1月11日，https://www.mofa.go.jp/mofaj/ic/ch/page1w_000121.html。
[3] 〈今後の原子力政策について〉，《経済産業省資源エネルギー庁》，2022年2月24日，https://www.meti.go.jp/shingikai/enecho/denryoku_gas/genshiryoku/pdf/024_03_00.pdf。
[4] 〈EU各国、ロシア産石炭の禁輸で合意〉，《日本経済新聞》，2022年4月8日，https://www.nikkei.com/article/DGXZQOGR080090Y2A400C2000000/；〈ロシア制裁、石炭輸入禁止や外交官追放 首相表明〉，《日本経済新聞》，2022年4月8日，https://www.nikkei.com/article/DGXZQOUA080J80Y2A400C2000000/。
[5] 〈COP26世界リーダーズ・サミット 岸田総理スピーチ〉，《首相官邸》，2021年11月2日，https://www.kantei.go.jp/jp/100_kishida/statement/2021/1102cop26.html。
[6] 〈焦点：アジアで火力発電所約200カ所建設中、「脱石炭」の前途多難〉，《ロイター》，2021年11月3日，https://jp.reuters.com/article/coal-power-cop-idJPKBN2HM1KO；〈[インドネシア] DEN、化石燃料発電の継続に言及〉，《電気事業連合会》，2022年4月19日，https://www.fepc.or.jp/library/kaigai/kaigai_topics/1260764_4115.html。
[7] 〈エネルギー基本計画〉，《日本経済産業省》，2021年10月22日，https://www.meti.go.jp/press/2021/10/20211022005/20211022005-1.pdf。
[8] 〈2030年に向けたエネルギー政策の在り方〉，《経済産業省資源エネルギー庁》，2021年4月22日，https://reurl.cc/8oW5NR；〈「10年後に原発経験者いなくなる」 IHIや三菱重工の半端ない危機感〉，《日経ビジネス》，2021年9月16日，https://business.nikkei.com/atcl/gen/19/00332/091400012/?P=2。
[9] 〈原発部品の輸出支援 経産省「発電所全体」から転換検討〉，《日本経済新聞》，2022年4月6日，https://www.nikkei.com/article/DGXZQOUA288VG0Y2A220C2000000/。
[10] 〈電力8社が新規契約停止〉，《日本経済新聞》，2022年4月16日，https://www.nikkei.com/article/DGKKZO60059780V10C22A4TB0000/；〈残された時間 2022年の展望〉，《原子力資料情報室》，2021年12月30日，https://cnic.jp/41122。