美國「國民兵」與台灣後備部隊合作展望
2022.05.06
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壹、新聞重點
美國提議台灣加入州「國民兵」（National Guard）為基礎的合作計畫，使台灣軍隊能夠共同參與聯合訓練演習。[1]美國這項提議，主要是依據美國國會於去（2021）年年底通過的《2022年度國防授權法》（National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2022）。[2]該法案要求國防部於今（2022）年2月15日前，向美國國會國防委員會（congressional defense committees）提報加強美國「國民兵」與台灣合作的可行性評估簡報。該法第1249條明列簡報內容主要包括:（A）災害及應急反應；（B）網路防禦及通信安全；（C）軍事醫療合作；（D）中文教育及文化交流；（E） 規劃「國民兵」協助訓練台灣後備部隊方案（program）等要點。[3]很明顯可以看的出來，「國民兵」與台灣合作的對象應還包括，台灣的內政部消防署（災害及應急反應）、行政院國家資通安全會報（網路防禦及通信安全）、常備部隊（軍事醫療合作）、教育部（中文教育及文化交流），當然最重要的還是協助台灣後備部隊，使其成為防衛作戰可恃戰力。
美國軍事武裝力量主要是由「常備部隊」（Active Force）及「後備部隊」（Reserves Force）組成，依據美國法典第10卷E篇，後備軍人又區分：聯邦各軍種「後備部隊」及州「國民兵」兩種類別。[4]聯邦各軍種「後備部隊」包括陸軍後備役（Army Reserve）、海軍後備役（Navy Reserve）、海軍陸戰隊後備役（Marine Corps Reserve）、空軍後備役（Air Force Reserve）及海岸防衛隊後備役（Coast Guard Reserve）等五種類型；州「國民兵」則只有陸軍「國民兵」（Army National Guard）及空軍「國民兵」（Air National Guard）等二種單位。不論是軍種「後備部隊」或州「國民兵」成員平常各自有工作，每月利用「一個週末」，「每年2週」（One weekend a month, two weeks a year）返回部隊接受訓練。2022年美國州「國民兵」人數約44.4萬（陸軍33.6萬，空軍10.8萬）。[5]每天平均約有3萬「國民兵」在全球各地執行聯邦政府的任務，1萬「國民兵」在美國本土執行聯邦或州政府的命令。[6]因此美國今年《國防授權法》首次要求國防部提出州「國民兵」與台灣合作的評估簡報，其安全意涵分述如下:
貳、安全意涵
一、降低台美軍事交流風險
1979年在台灣的中華民國政府正式與美國斷交，美國在「一個中國」原則的框架下，台美軍事交流始終是敏感話題，縱使去（2021）年總統蔡英文接受美國媒體《CNN》專訪，證實台美軍事交流相關訊息。[7]但隨後幾天國防部長邱國正在立法院答詢，也只強調美軍是來台協訓而非駐軍。[8]因此美國2022年度《國防授權法》僅要求地方性質的「國民兵」與台灣合作，想必也是想降低台美軍事交流風險。再說2013年夏威夷州「國民兵」司令黃達民少將（Darry Wong）、[9]2017年夏威夷州「國民兵」副司令准將肯尼斯．哈拉（Kenneth S. Hara）等來台訪問，[10]以及2019年總統蔡英文過境美國夏威夷州，也是由夏威夷州「國民兵」司令暨民防廳廳長羅根（Arthur J. Logan）少將陪同參訪「急難管理署」（Emergency Management Agency）。[11]這些也都是公開的秘密，所以美國州「國民兵」與台灣交流（不是駐軍），應可降低台美軍事交流風險。
二、建立長期夥伴關係
美國在冷戰結束蘇聯解體後，為與東歐國家建立長期夥伴關係，美國國務院依外交政策目標，指導州「國民兵」透過「州夥伴專案」（State Partnership Program，SPP）與各國（通常是第三世界國家）發展軍事合作及民間交流關係。因此「州夥伴專案」成為美國與各國交往重要的安全合作工具，促進軍民事務在各方面的合作，並鼓勵民間交流。[12]而依據美國法典第32卷（Title 32 of the United States Code），州「國民兵」具有雙重身分，平時由州政府負責指揮，戰時或緊急情況，聯邦政府可依法接收管轄權。[13]因此美國「國民兵」司令通常也兼任州政府民防廳長（Department of Defense adjutant general） 雙重身分。今年美國「國防授權法」提出州「國民兵」與台灣合作，應該也是利用「國民兵」的雙重身分，比照東歐模式想與台灣建立長期夥伴關係。
三、強化「縱深戰鬥」有效性
國軍防衛作戰構想無論如何變化，都是依據「制空」、「制海」、「反登陸」程序進行，國軍地面常備部隊作戰計畫也將重點置於「濱海決勝」、「灘岸殲敵」作為建軍指導。然而台灣地形南北長（394公里），東西窄（最寬144公里），東西部寬度受中央山脈阻隔，更凸顯西部作戰縱深狹窄。假設灘岸無法殲敵，讓解放軍登陸上岸，而國軍負責城鄉守備及縱深戰鬥主要是由後備部隊負責，因此近年來美國不斷透過各種管道要求我國強化後備戰力，例如在2019年「美台國防工業會議」中建議，我國應思量如何發展「有戰力的後備兵力」，2020年美國在台協會（American Institute in Taiwan, AIT）主席莫健（James F. Moriarty）也呼籲我國提高「後備嚇阻戰力」，[14]更在去（2021）年通國的《2022年度國防授權法》直接要求「國民兵」協助我國強化後備部隊戰力，這些都是為加強台灣防衛縱深，遲滯共軍速戰速決犯台企圖，並強化國軍「重層嚇阻」的有效性。
參、趨勢研判
一、簽署「州夥伴關係」
美國各州「國民兵」與全球93個國家建立85個「州夥伴專案」。[15]「州夥伴專案」是由美國54個州（領地及華盛頓特區）與各國間實施的交流專案，原則上每個州負責與一個以上友好國家的後備（常備）部隊進行常態性的交流。例如主要負責亞太防務的美國「印太司令部」（USINDOPACOM）與區域內10個國家維持「州夥伴專案」關係，其中夏威夷州於2000年及2006年分別與菲律賓及印尼簽訂「州夥伴專案」。最近（2019）與美國猶他州（Utah）建立「州夥伴專案」的國家則是尼泊爾（Nepal）。[16]
二、深化全面交往模式
「州夥伴專案」不是讓美國士兵訓練其他國家的士兵，而是分享觀念、想法及經驗教訓；也就是說「州夥伴專案」除可藉由「國民兵」開展軍隊對軍隊的接觸，同時也利用民間身分及能力來促進跨軍事、政府、經濟及社會等相關部門更廣泛的接觸。[17]因此由於「國民兵」的獨特性及軍民雙重身分，除與夥伴國家軍事交流外，還可以廣泛接觸民間相關安全合作項目，諸如災害防救、人道救援，民事支援、核生化、網路、反毒品、邊境∕港口安全及公共∕私人夥伴關係（Public/Private Partnerships）等，[18]當然最重要的還是協助夥伴國家後備部隊改革。美國今年「國防授權法」指定州「國民兵」評估與台灣合作，就是期盼在現有的基礎上，與台灣交往可以由點、線到最後全面建立長期夥伴關係。
三、強化台灣「縱深作戰」能力
「縱深作戰」包括「城鄉守備」、「山地作戰」及「全民抗敵」。第二次世界大戰蘇聯在莫斯科以西300餘公里縱深內，建立了梯次配置的多道防禦地帶，有效阻止德軍「閃擊作戰」；今年2月24日爆發俄羅斯入侵烏克蘭戰爭，烏克蘭東西長1,300公里（縱深約為台灣的9倍），3月29日俄羅斯宣布包圍基輔（Kyiv）月餘的軍隊撤軍。[19]可能也是因為基輔久攻不下，俄羅斯補給線過長容易被襲擊，而烏克蘭西部與歐盟國家接壤，軍需補給物資源源不斷，因此我們可以說烏克蘭的縱深有效遲滯俄羅斯的「閃擊作戰」。相對於台灣，西部區域受中央山脈阻隔作戰縱深大約80公里，強化台灣「縱深作戰」能力刻不容緩。美國國防部助理部長卡琳（Mara Karlin）在烏克蘭戰爭爆發後，於3月11號在參議院聽證會上表示，台灣可以從烏克蘭的預備役部隊（領土防衛部隊）改革，以及全民抗敵意志中汲取經驗教訓。[20]言下之意，台灣必須做好自我防衛的準備，所謂天助自助。而美國年度《2022年國防授權法》要求評估「國民兵」與我國後備部隊合作，就是冀望國軍在原有的基礎下，參考烏克蘭模式，強化台灣後備部隊縱深作戰，甚至領土防衛全民抗敵等能力，使國軍「重層嚇阻」戰略更具效力。
[1] “Taiwan's Military, US National Guard Look to Formalize Training Program,” Taiwan News, January 3, 2022, https://www.taiwannews.com.tw/en/news/4396477.
[2] S.1605 - National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2022, Congress. GOV, https://www.congress.gov/bill/117th-congress/senate-bill/1605/text.
[3] 同前註。
[4] “U.S. Code: Title 10,” Cornell Law School, https://www.law.cornell.edu/uscode/text/9.
[5] Erin Duffin, “Number of National Guard members in the United States from FY 1995 to FY 2022,” Statist, Jun 21, 2021, https://www.statista.com/statistics/207392/national-guard-members-in-the-usa/.
[6] Joseph L. Lengyel, “2021 National Guard Bureau Posture Statement,” National Guard, https://www.nationalguard.mil/portals/31/Documents/PostureStatements/2021%20National%20Guard%20Bureau%20Posture%20Statement.pdf.
[7] 〈總統證實美軍在台協訓學者：提醒對岸台灣有準備〉，《中央通訊社》，2021年10月28日，https://www.cna.com.tw/news/aipl/202110280137.aspx。
[8] 〈邱國正：美軍交流沒進駐〉，《聯合新聞網》，2021年10月29日，https://udn.com/news/story/10930/5851365。
[9] 〈國防部102年度施政績效報告〉，《立法院公告》，103年5月30日。https://ws.ndc.gov.tw。
[10] 〈川普政府首例 美現役將領上月訪台〉，《自由時報》，2017年9月4日，https://news.ltn.com.tw/news/focus/paper/1132359。
[11] 〈蔡總統拚外交突破 過境夏威夷與美將領會面〉，《中央通訊社》，2019年3月28日，https://www.cna.com.tw/news/firstnews/201903280018.aspx。
[12] “State Partnership Program,” National Guard, https://www.nationalguard.mil/leadership/joint-staff/j-5/international-affairs-division/state-partnership-program/.
[13] “Title 32 - NATIONAL GUARD,” United States Code, 2011 Edition. https://www.govinfo.gov/content/pkg/USCODE-2011-title32/html/USCODE-2011-title32.htm.
[14] 〈惡鄰在側！後備召訓慘輸新加坡、以色列〉，《自由時報》，2020年9月29日，https://news.ltn.com.tw/news/politics/paper/1402770。
[15] “State Partnership Program,” U.S. Department of State, March 3, 2022. https://www.state.gov/u-s-security-cooperation-with-ukraine/
[16] “State Partnership Program,” National Guard, https://www.nationalguard.mil/leadership/joint-staff/j-5/international-affairs-division/state-partnership-program/.
[17] 同前註
[18] “The State Partnership Program,” U.S. Embassy in The Czech Republic, https://cz.usembassy.gov/our-relationship/state-partnership-program-spp/.
[19] Nathan Hodge, “Russia Says it will Reduce Military Operations Around Kyiv following Talks with Ukraine,” CNN, March 29, 2022, https://edition.cnn.com/2022/03/29/europe/russia-reduce-assault-kyiv-plan-intl/index.html.
[20] “Taiwan must Enhance Defense: US,” Taipei Times, March 12, 2022, https://www.taipeitimes.com/News/front/archives/2022/03/12/2003774629.