由2023美國國防預算草案看美國空軍機隊調整計畫
2022.05.06
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壹、新聞重點
美國拜登政府提出2023年度國防預算草案，總額達7,730億美元，其中美國空軍分配額度為1,695億美元。[1]預計將退役150架戰機，新採購82架飛機，而在未來5年將淘汰1,467架飛機，但僅採購467架飛機，使整體機隊減少1,001架飛機。[2]這使外界質疑，美空軍作戰能力是否下降。
貳、安全意涵
美空軍2023會計年度預算為1,695億美元，較2022年國會核定的1,639億美元增加3.4%。若加上太空軍的245億，2023年度達到1,940億美元。這包括560億美元用於機載平台及系統，並持續進行核武現代化，並重新評估美國在歐洲的態勢。由於預算限制，美國空軍必需重新審視現有機隊，汰除不具成本效益，且已無升級空間的機隊，將資金用於發展未來作戰能力，同時調整並升級基礎設施。
一、汰舊換新以節約成本發展未來戰力
在美國空軍新預算計畫中，將淘汰150架飛機，包括33架F-22、將100架MQ-8移轉其他政府機關使用，另也將淘汰少量C-130H運輸機、T-1教練機、KC-135加油機，以及E-3及E-8兩型情監偵飛機；採購82架新飛機中，F-15EX採購數量增加至24架，以儘快淘汰F-15C/D；B-21轟炸機進入低量生產，未來可能維持每年5架的生產率；減少F-35採購數量至33架，以等待Block4批次完善；採購E-7「楔尾鷹」（Wedgetail）預警機以取代E-3預警機；[3]增加KC-46採購數量，可能放棄推動第二種加油機（曾被稱為KC-Y計畫）競爭，而是採購KC-46的改進型，並在未來數月中決定；減少HH-60W戰鬥搜救直升機採購，因其航程不適合廣大的印太海域任務；採購MH-139直升機用於執行運輸、基礎設施安全等國內及低強度任務。另外還包括發展戰術型無人機及戰略型無人機，但僅列入研發計畫，稱為自主合作計畫。[4]
F-22機隊將由186架減少至153架。美空軍縮減F-22機隊規模原因，是空軍飛行員原在較舊的Block20構型進行訓練後，再過渡至新的Block30/35批次的時間過長，新批次持續升級，使新舊構型間硬體及軟體差異日益增大，且舊構型已無法再升級。美空軍預計將抽調若干Block30/35構型機進行訓練。由於2018年邁克颶風將廷岱爾空軍基地（Tyndall AFB）摧毀，原在該基地的F-22設施搬遷至埃格林空軍基地（Eglin AFB），因此機隊將重新分配。若以裁減後的153架數量基準，扣除訓練用機，以妥善率80%估計，將僅有98架F-22可用於作戰。[5]F-35採購數量減少至33架，空軍希望先將預算用於其他優先事項，直至block4構型完善後再行採購，不過依2020及2021年情況，通常國會會要求空軍增加採購數量。
美海、空軍也在聯合開發AIM-260聯合先進戰術飛彈（Joint Advanced Tactical Missile，JATM），這是一種新的長程空對空飛彈，用於應對中國霹靂15（PL-15）長程空對空飛彈及匿蹤戰機威脅。美空軍武器系統主任傑納頓波少將（Anthony W. Genatempo）指出，PL-15射程比AIM-120長，這使中國的殲20戰機能在配備AIM-120的非匿蹤戰機反擊之前先偵測、瞄準及射擊對手。JATM將配備多模式尋標器，可由F-22的彈艙攜帶，未來還會配備在F/A-18E/F及F-35戰機上。目前JATM是美海軍及空軍高度優先的武器計畫，將會在2022會計年度中試射，2026年進入生產。
二、美國空軍新預警機及空載平台將支持JADC2計畫
美空軍機隊2023年度汰除計畫中，最令人矚目的是情監偵飛機的大幅淘汰。為提升未來情監偵能力，美空軍預計在2023至2024會計年度將除役一半E-3預警機，以及多數E-8「聯合監視目標攻擊雷達系統」飛機（Joint Surveillance Target Attack Radar System, J-STARs，通常簡稱「聯星」），這2種飛機均服役40年以上，維護及保持戰備的成本極大。
美空軍將投資2.27億美元發展生存力更佳的新預警機，並將在數個月內就何種飛機取代E-3做出決定，空軍已決定採購E-7預警機，2023年先採購一架原型機，2027會計年度交機。新機種將與空軍目前推動中的「先進戰鬥管理系統」（Advanced Battle Management System, ABMS）計畫結合，該計畫係美軍「聯合全領域指揮管制」（Joint All Domain Command & Control, JADC2）架構下，「先進戰鬥管理系統」的核心，可結合現有空中各種感測器，包括無人機、太空監視系統、其他機載平台，或在其他空中任務平台增加感測器，以建立由人工智慧（AI）主導、多領域通訊網路及分散架構的指揮及管制架構。例如，美國空軍計畫為KC-46加油機加裝通訊用莢艙，以利不同機種間互相交換訊息。E-7是可在短期內取代E-3的低風險、高能力空中預警平台，可作為發展「先進戰鬥管理系統」的橋樑。E-7由波音公司為澳洲空軍發展，以波音737機體為基礎，使用主動電子掃描雷達，除澳洲空軍外，使用國尚包括土耳其及南韓，而英國空軍也計畫採購E-7來取代北約使用的E-3預警機。[6]
美國空軍大學研究報告指出，未來空中加油機將會擴增其任務角色，以在「先進戰鬥管理系統」架構中扮演感測器及通訊中繼平台的角色。KC-46有更佳生存性、紅外線反制及ALR-69A雷達警告接收器、戰術態勢感知系統（tactical situational awareness system, TSAS），透過link16資料鏈傳輸即時共同作戰圖像，另KC-46機體空間及電力供皆足以支持機上增加感測器及通訊裝置，在地空各作戰系統、平台間建立通訊中繼，並在大量部署加油機的廣大空域內擁有通訊網路。[7]美空軍計畫採購更多KC-46，亦正重新審查未來加油機需求，後續KC-Y計畫可能不會採購新機，而是以KC-46進行修改。[8]這可能意指，洛克希德馬汀公司的LMXT（一種基於空中巴士A330 MRTT修改的加油機，在美國生產）將無參與競爭機會。
另外，美空軍也將在2023年決定採用一種新平台來取代E-8所提供的空載機動目標標定能力，目前空軍持續運用多種平台，包括RQ-4無人機等，以在E-8除役的空檔中提供對地面目標的標定能力。美空軍也在研究運用太空能力的可能性。從舊預警機及J-STAR退役至未來情監偵能力服役，將存在一個「小的」差距，但空軍認為這是可以彌補的。[9]
三、F-16將服役20年直至新MR-X服役
美空軍副參謀長納宏中將（David S. Nahom）指出，F-16是美空軍執行不需先進能力及匿蹤要求之低度威脅任務的理想機種，且價格遠比5代戰機便宜，也只要耗費一半的飛行成本，此外F-16也可執行密接支援（Close Air Support）任務，A-10僅能執行單一任務，且在敵防空能力已被完全制壓的前提下，以空軍有限的資源，投資能執行多種任務而非單一任務的機種會更具意義。美國空軍將為F-16制定改良計畫，以使該機能在空軍繼續服役近20年，在2028年前尚無取代計畫。
納宏認為，與其使用「高、低混合」形容美國空軍機隊，還不如將未來機隊結構描述為「鐘」（bell）形曲線，其中大部分由中∕低能力的F-16及中∕高能力的F-35構成，極低端為少數僅能執行單一任務的機種如A-10，極高端則是F-22或「下一代空中優勢」（Next Generation Air Dominance, NGAD）等機種。NGAD也將是一種多用途戰機，以空優為主要任務，具備部分對地打擊能力，該機種可能有2種型式，除標準型外，將有專為太平洋地區設計的長程、高酬載版本。[10]美空軍仍需要一種低成本的平台，然目前尚不知會由何機種來取代，至2035∕36年時，有可能是類似F-16的機種、降低成本的F-35、亦或是一種無人機，這要在6-8年後才會決定。[11]
美國空軍2021年制定的「4+1」路線圖中，預計在2030年時┌以一種低成本的MR-X多功能機種取代F-16，該機將以數位化設計，以低成本方式執行低度威脅任務，屬於4.5代戰機，可能不具匿蹤外型。但若F-35可以降低成本，則也可成為MR-X的候選者；另一種可能是基於NGAD構想下的全新設計，能夠快速周轉，每5年出現一次換代或跨越式設計。
參、趨勢研判
美空軍新預算透露多項訊息，包括將加速推動在AMBS計畫，並與新預警機及其他有人、無人與太空平台結合，這是JADC2的其中一環；進一步減少F-22機隊，為NGAD鋪路；F-15EX加速取代F-15C/D；F-16仍是空軍的「戰馬」，未來會有一種MR-X取代，但目前尚未決定機種。然而，在新機種尚未服役，或甚至尚未決定接替機種或計畫前，先行除役多數飛機，恐將影響未來美空軍執行全球任務能力，特別是若需同時應付歐洲及印太兩個主要區域的情勢變化，以過去美國參眾兩院預算審查的情況，國會恐會對機隊汰除進行較多干預，以阻止美空軍過度裁減戰力。
一、汰除計畫恐影響戰力
美空軍的新預算中，空軍機隊數量進一步減少，2022會計年度時已減少159架。費雪參議員（Deb Fischer）在參院聽證會中質疑國防部長奧斯汀（Lloyd J. Austin III）是否擔心這些削減會影響戰力，奧斯汀表示國防部正投資於能在未來發揮決定性作用的能力，在未來作戰中無法生存的武器裝備必需汰除，而且其維護成本極高，這些節省的資源可用於投資未來作戰發揮決定性作用所需的能力。參謀首長聯席會議主席米利（Mark A. Milley）也指出，這些汰除計畫對海、空軍影響較大，且其維持成本並不會逐年降低。但奧斯汀及米利也承認，這些汰除計畫會在短期內，也會為戰力缺口造成一些風險。
費雪參議員雖對汰除計畫抱開放態度，但認為這會增加其他現役單位的壓力，同時她也抱怨，國防部的最高文件，包括《國家安全戰略》、《國防戰略》、《核武態勢評估》、《飛彈防禦評估》直至3月底才以機密形式送交國會，國會根本沒時間詳細審查並提供有意義的辯論機會，該預算機密項目太多，缺乏透明度，她將致力於公開更多資訊讓大眾審視。[12]
二、空軍「希望清單」仍缺乏預算支持
除下年度預算外，空軍計畫在未來5年除役1,467架飛機，但僅採購467架飛機，使總機隊數量減少達1,000架。空軍在參院軍事委員會預算會議上所提數字，與空軍公布的不合，空軍並未對此差異提出說明。
美空軍退役將領表示，由於空軍預算嚴重不足，不但部隊規模持續萎縮，現代化進程被推遲，無法滿足國家對空軍的期待，國會應該批准或要求增加空軍及太空軍未能排進預算項目的優先名單，其實近年美國國會在審查預算時，也常要求空軍增加相關項目投資。除2023年預算外，空軍未能擠進預算項目的「希望清單」中，最高優先為武器系統維護，包括B-52、F-16、T-38、C-17等機種，以及「空軍戰鬥管理系統」；二是EC-37B「指南針呼叫」（Compass Call）電戰機；三是修理、更換或恢復老舊或因天災等事故損壞的設施；四是額外的精準武器，包括小尺寸炸彈（SDB）、AGM-158、JASSM、長程反艦飛彈等；五是F-35 Block4（第4種構型）；六是全球軍事設施，從模擬器至兒童發展中心等；七是極音速武器在B-52、F-15、F-16上進行開放空域的發射測試，及選擇KC-46基地；八是恢復在中東等地「戰備零件包」（readiness spares package），目前已低於所需的戰備水準。另外，太空軍希望在2023年進行2次額外發射任務，期待將太空追蹤能力提前至2025會計年度。[13]
三、美智庫批評空軍4+1計畫缺乏遠見
美空軍機隊4+1計畫是2020年公布，其後進行調整。由於預算限制，導致美國空軍推遲戰機計畫，影響其執行國防戰略所賦予的作戰能力。美國智庫「米契爾航太研究所」（Mitchell Institute for Aerospace Studies）曾於2021年建議美空軍修改4+1計畫，建立一支真正的「計畫性武力」；採購更多F-35，以1比1比例淘汰F-15C/D、A-10、F-15E等舊機隊，將經費用於增購F-35及發展NGAD，並關閉缺乏效率的F-35計畫辦公室；維持並擴展F-16任務，因F-16仍可在「允許環境」下作戰，並以經濟方式提供多用途能力；取消F-15EX計畫，因為採購該型機與未來戰爭無關，僅是為了刺激洛馬降低F-35價格，應保留資金用於開發取代F-16的MR-X；在NGAD服役前，保留F-22機隊並進行現代化；加速並全力推動NGAD發展。該智庫認為，美國空軍正面臨關鍵性轉變。未來在太平洋地區，空軍將是首先與解放軍遭遇的軍種，而空軍現有機隊已無力承擔其全球責任，改變現有4+1計畫並重組機隊已刻不容緩。[14]
[1] “FY2023 Budget overview,” Department of the Air Force, Mar 28, 2022, https://media.defense.gov/2022/Mar/28/2002964733/-1/-1/1/FY%202023%20DAF%20BUDGET.PDF.
[2] “Air Force May Divest 1,468 Aircraft over Five Years,” Air Force Magazine, April 7, 2022, https://www.airforcemag.com/air-force-may-divest-1468-aircraft-over-five-years/.
[3] “Air Force Identifies Boeing E-7 as Solution to Replace the E-3 Capability,” USAF, April 26, 2022, https://www.af.mil/News/Article-Display/Article/3011056/air-force-identifies-boeing-e-7-as-solution-to-replace-the-e-3-capability/.
[4] “Air Force Would Reduce Fleet by 250 Old Aircraft, Bring on 82-plus New Ones,” Air Force Magazine, March 28, 2022, https://www.airforcemag.com/air-force-would-reduce-fleet-by-250-old-aircraft-bring-on-82-plus-new-ones/.
[5] “USAF to Form New F-22 Training Unit; JATM Will Help Raptors Keep Their Edge,” Air Force Magazine, March 31, 2022, https://www.airforcemag.com/usaf-to-form-new-f-22-training-unit-jatm-will-help-raptors-keep-their-edge/.
[6] “The U.S. Air Force Should Buy the E-7 Wedgetail as a Step on the Path to ABMS,” Real Clear Defense, February 1, 2022, https://www.realcleardefense.com/articles/2022/02/01/the_us_air_force_should_buy_the_e-7_wedgetail_as_a_step_on_the_path_to_abms_814706.html.
[7] “Emerging Tanker Roles and Risks in the Advanced Battle Management System Era,” Air University, June 11, 2021, https://www.airuniversity.af.edu/Wild-Blue-Yonder/Article-Display/Article/2652095/emerging-tanker-roles-and-risks-in-the-advanced-battle-management-system-era/.
[8] “Air Force would Cut 150 Aircraft, Including A-10s, Buy Fewer F-35s in 2023 Budget,” Defense News, March 29, 2022, https://www.defensenews.com/air/2022/03/28/air-force-would-cut-150-aircraft-including-a-10s-buy-fewer-f-35s-in-2023-budget/.
[9] “Air Force to Retire Half Its AWACS Fleet, Most JSTARS, Leaving ‘Small Gap’ in ISR,” Air Force Magazine, March 28, 2022, https://www.airforcemag.com/air-force-to-retire-half-its-awacs-fleet-most-jstars-leaving-small-gap-in-isr/.
[10] “The Air Force's Next Fighter Will Be A 'Multirole' Aircraft,” Popular Mechanics, June 21, 2021, https://www.popularmechanics.com/military/aviation/a36756866/air-forces-next-fighter-multirole-aircraft/.
[11] “F-16s to Serve Nearly Two More Decades, Replacement Choice Still 6-8 Years Away,” Air Force Magazine, April 4, 2022, https://www.airforcemag.com/f-16s-to-serve-nearly-two-more-decades-replacement-choice-still-6-8-years-away/.
[12] “Fischer on Biden’s FY23 DoD Budget & Lack of Transparency, Missing Justification Details,” Senate.gov, April 7, 2022, https://www.fischer.senate.gov/public/index.cfm/news?ID=9AECC9DC-EEF9-4AD0-97A5-1A1FB96C57E7.
[13] “Air Force Sends $4.6B Unfunded Priorities List to Congress; Space Force Requests Additional $600M,” Air Force Magazine, April 8, 2022, https://www.airforcemag.com/air-force-sends-4-6b-unfunded-priorities-list-to-congress-space-force-requests-additional-600m/.
[14] “Alternate Fighter Plan: Cut F-15EX, Extend F-22, Buy New Stealth Jets, More F-35s,” Air Force Magazine, October 26, 2021, https://www.airforcemag.com/alternate-fighter-plan-mitchell/.