歐盟《數位服務法》的演算法治理
2022.05.06
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壹、新聞重點
4月23日，歐洲議會（European Parliament）與歐盟（European Union）會員國就《數位服務法》（Digital Services Act，DSA）達成臨時性的政治協議，再進一步朝統一的線上內容監管法案制定。該法案為歐洲執委會（European Commission）於2020年12月首次提出，主要規範網路科技公司的服務內容與線上廣告，旨在營造安全的網路環境、保障網路用戶的基本權利，以及協助歐盟市場內的小型平台成長。歐盟執委會主席馮德萊恩（Ursula von der Leyen）指稱，協議的達成是「歷史性的」，她認為《數位服務法》將會提升歐盟網路服務的基本規範。《數位服務法》將會確保線上環境的安全，保衛言論自由與促進數位經濟。執委會副主席同時也是競爭事務執委維格斯塔（Margrethe Vestager）也表示，「協議的結果比2020年的草案版本更好，『在現實生活中違法的，在網路空間中也是違法』，這句話不再是口號，而是事實，民主已經到來」。[1]一般認為，法案有望在今年完成最後程序，並於2024年1月開始實施。
貳、安全意涵
一、法案要求提高平台演算法透明度
《數位服務法》名義上規範了歐盟範圍內的所有網路中介服務，包括提供網路基礎建設的中介服務業者、代管服務業者（hosting services）與線上平台，並根據平台的規模大小、角色與對網路生態系的影響力而有執法力道上的差異。就整體法理精神與條文設計而言，所謂「超大型平台」（very large online platforms，VLOPs）與「超大型搜尋引擎」（very large online search engines，VLOSEs）是其主要目標。所謂「超大型平台」指的是每月活躍用戶達4500萬以上者，換言之符合對象就是Meta、Apple、Google、Amazon、Twitter、TikTok等巨擘。
鑒於這類平台對於社會與經濟有深遠的影響力，歐盟認為要採取更為嚴格的監管標準。其中，演算法（algorithm）可說是最關鍵的部分。法案致力規範的非法內容與服務、「錯誤訊息」（misinformation）與「假訊息」（disinformation）、內容推薦機制，以及利用敏感個資進行的精準投放廣告等，莫不涉及平台的演算法。是故，法案要求提高平台演算法的透明度，允許用戶與研究人員存取；平台也應該提供給使用者至少一套完全不基於個人資料產生（又稱作「資料側寫」，profiling）的推薦系統，例如僅按照發文的時間先後順序來呈現；基於個人宗教、性向、族裔等資料進行的廣告投放行為將被禁止；平台也被要求不得使用模糊的字眼、介面導引使用者做出選擇（此被稱作「暗黑模式」，dark pattern）。核心概念是「退錢應該和付錢一樣容易」；當發現違法內容時，平台需盡快移除。[2]
透過對核心演算法以及其他若干規範，《數位服務法》企圖從源頭保障個人基本權利。另一方面，對於違反法規的業者也將祭出高額罰鍰，對業者應具有高度警示性。
二、法案體現歐盟企圖引領數位科技發展的意志
自2019年馮德萊恩與維格斯塔就任以來，歐盟便大力重視數位科技發展與對網路空間的規範，並將資料與歐洲的未來和安全等議題緊緊相扣。經評估歐盟自身的資源與現有能力後，歐盟決定將重點擺在規範（norm）層面，聲稱要在價值觀引領全球發展。綜觀過去幾年歐盟發布的戰略報告、白皮書乃至於法案，可看到其所稱的價值觀即為發展「以人為本」的科技，融民主價值於其中。這一點不僅可在之前的《一般資料保護規範》（General Data Protection Regulation，GDPR）以及今（2022）年3月通過的《數位市場法》（Digital Market Act，DMA）看到，在《數位服務法》上亦很明顯；其核心框架宣稱「尊重人權、自由、民主、平等、法治（rule of law）等歐洲價值」。此外，《數位服務法》要求大型平台每年須就如何降低「有害內容的傳播」、降低「對基本人權的負面影響」、降低「危害民主程序與公共安全的服務操弄」，以及降低「基於性別的暴力與對少數群體的不利影響」和「對用戶的生理與心理產生不良後果」等議題提出報告，也與上述精神一致。[3]
透過這些相互關連且相互補充的文件與法案，歐盟逐步建構出獨樹一幟且完善的「數位主權」（digital sovereignty），並藉由掌握全世界最大單一市場的優勢，要求境內或者試圖進入該市場的境外企業遵循歐盟價值，違反者將被排斥而不得而入。在市場因素考量下，企業往往也會做出相對應的調整。最終，歐盟得以將理念拓展至境外，而可能掌握規則的發言權。
參、趨勢研判
一、法案的示範效果將具體顯著
近年來，歐盟在規範科技巨擘的成就有目共睹，並被世界各國奉為圭臬。實踐上，各國往往參考歐盟法規體系轉化為己用。針對歐盟在世界多項領域，如數位隱私、化妝品、家電、食安等範疇實行高標準，而後相關行動對世界其他地區的相關立法亦起到示範作用的現象，芬蘭裔美國籍國際法學者布拉德福德（Anu Bradford）稱之為「布魯塞爾效應」（Brussels Effect），[4]她指稱，效應的基礎首先是來自歐盟的廣大市場，邏輯是當企業為了進入市場而做出符合歐盟標準時，歐盟其實是「全球化」的理念。第二，歐盟的標準不僅是有別於美國式的「技術自由主義」（techno-libertarianism）與中國的「數位威權主義」（digital authoritarianism），在實踐上也被最多國家採納，堪稱真正的普世價值。此外，歐盟在全球所處的位置也使其傾向與世界各國合作，這些特性均賦予歐盟的立法受到其他國家地區的高度重視。
《數位服務法》已經在美國引起迴響。4月22日，美國前國務卿希拉蕊（Hillary Clinton）在「推特」上力促歐洲的《數位服務法》通過，支持其監管平台內容的理念。無獨有偶，前總統歐巴馬（Barack Obama）近日也在史丹佛網路政策中心（Stanford Cyber Policy Center）表達類似的觀點。[5]鑒於拜登政府對科技巨頭同樣抱持監管的態度，預料聯邦貿易委員會可能很快也會有類似的措施。
二、《數位服務法》的施行有待考驗
至此，《數位服務法》可說是已經進入立法的最後階段。在此次協議之後，原則上僅需要再經過歐洲理事會與歐洲議會各自內部程序通過，即可正式公告。不過，針對法案的若干討論也浮上檯面：首先，由於法案只處理「違法」內容，而未涉及「有害」（harmful）內容，針對所謂「不違法但是有害」的內容該如何規範，明顯存在模糊地帶，可能會是法案未來精進的重點；再者，針對「假訊息」，法案最初採取的框架是交由平台自我規範。然而，因應俄國入侵烏克蘭，法案新增危機處理機制的部分，實質核心就是在特定危機時期由歐盟定義何謂平台需要刪除的「假訊息」。有論者以為，這樣的做法實際上難以達到目的，反而有侵害言論自由的疑慮。最直接的例子，就是平台將仰賴人工智慧（AI）判讀帳號訊息，但這容易失真，反而衍生爭議；最後，有關法案上路後執行面的人力缺口問題，部分報導也表達疑慮。例如，《紐約時報》（New York Times）就引述前歐盟執委會競爭總署首席經濟學家瓦利提（Tommaso Valletti）的說法，認為歐盟在法案上路後僅預計新增230人力，面對Meta 、Google等任一家大型科技巨頭，這樣的人數都顯得力有未逮，很可能使法律執行效果打折。[6]
[1] “Digital Services Act: Commission Welcomes Political Agreement on Rules Ensuring a Safe and Accountable Online Environment,” European Commission, April 23, 2022, https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/IP_22_2545; Ryan Browne, “EU Agrees on Landmark Law Aimed at Forcing Big Tech Firms to Tackle Illegal Content,” CNBC, April 22, 2022, https://www.cnbc.com/2022/04/22/digital-services-act-eu-agrees-new-rules-for-tackling-illegal-content.html.
[2] James Vincent, “Google, Meta, and Others will Have to Explain Their Algorithms under New EU Legislation,” The Verge, April 23, 2022, https://www.theverge.com/2022/4/23/23036976/eu-digital-services-act-finalized-algorithms-targeted-advertising.
[3] “Digital Services Act：Council and European Parliament Provisional Agreement for Making the Internet a Safer Space for European Citizens,” European Council, April 23, 2022, https://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2022/04/23/digital-services-act-council-and-european-parliament-reach-deal-on-a-safer-online-space/.
[4] Anu Bradford, “The Brussels Effect: How the European Union Rules the World,” Oxford University Press, March 2020, https://oxford.universitypressscholarship.com/view/10.1093/oso/9780190088583.001.0001/oso-9780190088583.
[5] Lauren Feiner, “Obama Calls for Tech Regulation to Combat Disinformation on Social Media,” CNBC, April 21, 2022, https://www.cnbc.com/2022/04/21/obama-calls-for-tech-regulation-to-combat-disinformation-on-internet.html; Alice Tidey, “EU Strikes Deal to Force Tech Giants to Tackle Disinformation,” euronews, April 25, 2022, https://www.euronews.com/my-europe/2022/04/22/eu-on-cusp-of-deal-to-force-tech-giants-to-tackle-disinformation.
[6] Zach Meyers, “WILL THE DIGITAL SERVICES ACT SAVE EUROPE FROM DISINFORMATION?” Centre for European Reform, April 21, 2022, https://www.cer.eu/insights/will-digital-services-act-save-europe-disinformation; Adam Satariano, “E.U. Takes Aim at Social Media’s Harms With Landmark New Law,” The New York Times, April 22, 2022, https://www.nytimes.com/2022/04/22/technology/european-union-social-media-law.html.