評析自民黨對日本新國家安全戰略之建議
2022.05.06
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壹、新聞重點
日本政府近年致力於因應快速且劇烈變動的國際安全環境，並為此對現有的防衛政策乃至於理念，進行適當的調整。日本政府刻正著手修改《國家安全保障戰略》、《防衛計畫大綱》以及《中期防衛力整備計畫》等三份防衛文書，預定於今年底公布。
為此，日本執政黨自民黨政務調查會在2022年4月26日公布有關國家安全戰略的建議報告《針對制定新國家安全保障戰略之建議》（以下簡稱《建議》），[1]並提交岸田文雄政府，作為修訂前述三項防衛文書之參考。
《建議》之主要內容簡述如下：
一、 將前述三份防衛文書，調整成類似美國之「國家安全戰略」（National Security Strategy）、「國防戰略」（National Defense Strategy）和「國家軍事戰略」（National Military Strategy）；亦即，將《防衛計畫大綱》改為「國家防衛戰略」，將《中期防衛力整備計畫》改為「防衛力整備計畫」；
二、 對中國、北韓、俄國等三個主要威脅之認知；
三、 分5年將年度防衛預算提升到國民生產總額（GDP）占比2%；
四、 研究「混合戰」、情報戰、「偽旗作戰」、網路、太空等戰爭新型態，並關注人工智慧（AI）、無人機、「量子」技術等尖端科技；
五、 強調「專守防衛」；持續推動「自由開放印太」並強化與盟邦合作；
六、 強化美日同盟與延伸嚇阻；精進軍備之生產、科技與研發；
七、 培養人才，爭取社會支持，並強化戰時對民眾與基礎設施之保護，強化「作戰韌性」；
八、 關注氣候變化問題。
由於報告內容涵蓋數項建議，本文僅聚焦以下兩點，分析其安全意涵，並預判未來政策之方向：年度防衛預算提升到占GDP之2%，以及具備能夠打擊敵方基地之軍事力量。
貳、安全意涵
一、 提升防衛預算確保建軍經濟基礎已為共識
戰後很長一段時間，日本政府奉行「輕武裝、重經濟」的「吉田主義」，亦即鑒於二戰教訓與國家殘敗的殘酷現實，戰後初期的吉田茂政府將軍力維持在所需之最少程度，而大力發展國家經濟，力圖早日復興。尤其自1976年起，以「內閣會議決定」之形式訂下「防衛費用不超過國民總生產毛額百分之一」之方向。
然隨著日本所處之安全環境惡化，以及盟國美國持續施壓日本，將防衛預算提升到GDP的2%，日本國內自去（2021）年起，對於相關議題的討論轉為熱烈。例如，自民黨黨內安保調查會主席小野寺五典，去年即表態支持增加防衛費用；防衛大臣岸信夫則稱防衛費不受GDP百分之一之限制。[2]
今年1月21日，岸田首相表示，「應依各界實際討論的結果，把所需納入預算」，暗指防衛費將不受GDP占比之束縛。[3]防相岸信夫4月5日則舉北約的「GDP占比2%」之標準為例，稱該標準作為指標而言「具有一定意義」。[4]而自民黨的《建議》即以北約與德國為範，提升防衛預算到2%，並在未來5年內達成。
事實上，自民黨幹事長茂木敏充在《建議》公布的同一天，在「茂木派」聚會上表示，要確保2023年度（2023年4月至2024年3月）防衛預算達到約6兆5000億日圓；倘若如此，該預算金額勢即突破GDP之1%。[5]
二、 討論反擊敵境目標反映對強化嚇阻力之重視
與「防衛費之GDP占比」的議題相同，有關「對敵基地攻擊能力」之討論，亦有數十年歷史。由於此議題涉及戰爭歷史與戰後「專守防衛」原則，政治上頗為敏感性，故《建議》之用詞將「攻擊」一詞改為「反擊」，判斷是為避免牴觸「專守防衛」精神所作之調整。
其實，鑑於近年中、朝等周邊國家快速發展遠程打擊武器，日本官民亦逐漸認知到，有必要進一步提升嚇阻力量，以降低具敵性鄰國妄動的風險。在此情況下，日本社會近年對於是否應擁有「對敵基地攻擊能力」的討論遂趨頻繁，而其態度也轉為正面。
《日本經濟新聞》在2020年7月份調查時，贊成者僅佔37%，少於反對的55%，[6]然今年以來，反對與支持的聲浪漸出現消長（即使不是逆轉）。《時事通信》於今年2月11至14日進行的民調顯示，雖然僅34.3%「贊成」，但仍高於「反對」的26.1%；該調查也發現，在自民黨的支持者中，有45.7%贊成，多於反對的20.9%。[7]《日本經濟新聞》於4月25日公布之民調結果顯示，對於提高防衛預算一事，55%表「贊成」，高於「反對」之33%，自民黨支持者中更有64%表「贊成」，即使是執政聯盟的另一政黨公明黨，也有5成以上的贊成率。[8]事實上，公明黨主席山口那津男也坦承，鑒於「日本周邊安全環境大幅改變，中國與北韓的科技亦有進步」，確有必要討論是否該有「敵基地攻擊能力」。[9]
參、趨勢研判
一、 防衛費占GDP 2%應是方向但有變數
如前所述，日本政界和輿論調查，顯示傾向擺脫「1%」防衛費占比的趨勢日益明顯，但在此同時，日本政府內部也出現應當慎重的聲音。例如日本財務省（相當於我國的財政部）在4月20日的會議「財政制度等審議會」上即表示，「要有國民生活、經濟、金融的穩定，才能夠發揮防衛力」，意指在檢討國安戰略的同時，也要確認經濟財政沒有問題。[10]
誠然在國際情勢動盪和疫情衝擊之情況下，日本的經濟成長仍有減緩之虞，故財務省的顧慮並非毫無緣由。在此情況下，未來日本國內經濟發展能否穩定成長，將成為影響前述政策方向之不確定因素，也是吾人觀察日本多大程度增強防衛力量的重要指標。
二、 日本將持續加速攻勢軍力之整備
日本政府近年不斷提升防衛嚇阻力，在傳統軍力方面，以海軍為例，日本除將原「出雲」（いずも）號直升機護衛艦改造為可起降F-35戰機的航艦之外，另一艘「加賀」（かが）號此刻也正在進行改造。在新作戰領域方面，以無人機為例，日本近來加速偵察型無人機的研發，防衛省在今（2022）年度也預定檢討開發攻擊型無人機。
毋庸置疑，至今尚未結束的俄烏戰爭，正促使日本政府檢審既有的國防力量，並且確認未來之建軍方向。自民黨的《建議》既然仍持「專守防衛」立場，未來在該立場之下，如何發展「合理的攻勢軍力」，以充實國防所需的嚇阻力量，將是岸田政府的重要執政課題。
[1] 〈新たな国家安全保障戦略等の策定に向けた提言～より深刻化する国際情勢下におけるわが国及び国際社会の平和と安全を確保するための防衛力の抜本的強化の実現に向けて～〉，自由民主黨政務調查會安全保障調查會，2022年4月26日，https://www.jimin.jp/news/policy/203401.html。
[2] 〈対中抑止へ防衛費増額を 小野寺・自民党安保調査会長〉，《日本經濟新聞》，2021年5月16日，https://s.nikkei.com/3uurb8d；〈日本防相表示防衛費不拘泥於GDP的1%〉，《日經中文網》，2021年5月20日，https://bit.ly/3bWvMK8。
[3] 〈岸田首相、防衛費「GDP比1％枠」にとらわれず 「必要なものを予算計上」 参院代表質問〉，《東京新聞》，2022年1月21日，https://www.tokyo-np.co.jp/article/155584。
[4] 〈岸防衛相、対GDP比「指標として意味がある」〉，《產經新聞》，2022年4月5日，https://www.sankei.com/article/20220405-2R5MQCMYCZJBDEF5W5PER5GWDQ/。
[5] 其用語為「6兆円台半ば」，意指「6兆日圓至7兆日圓之間的中間值」。〈茂木氏「防衛費6兆円台半ばに」〉，《共同社》，2022年4月26日，https://nordot.app/891647811530539008?c=39546741839462401。
[6] 〈敵基地攻撃の能力保有 「賛成」37% 世論調査〉，《日本經濟新聞》，2020年7月20日，https://www.nikkei.com/article/DGXMZO61703540Z10C20A7PE8000/。
[7] 〈佐渡金山推薦、賛成6割弱 「敵基地保有」３割が肯定―時事世論調査〉，《時事通信》，2022年2月18日，https://www.jiji.com/jc/article?k=2022021800796&g=pol。
[8] 〈防衛費増額「GDP比2%以上」 賛成55%、反対33%〉，《日本經濟新聞》，2022年4月25日，https://www.nikkei.com/article/DGXZQOUA22CRA0S2A420C2000000/。
[9] 〈公明、敵基地攻撃能力の議論必要〉，《共同社》，2022年1月19日，https://nordot.app/852840213027815424?c=39546741839462401。
[10] 〈財務省、防衛費増を牽制〉，《產經新聞》，2022年4月20日，https://www.sankei.com/article/20220420-LZM4AAHM2VM6PG2WQCLABHY5CQ/。