歐盟《數位服務法》的演算法治理
2022.05.06
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壹、新聞重點
4月23日,歐洲議會(European Parliament)與歐盟(European Union)會員國就《數位服務法》(Digital Services Act,DSA)達成臨時性的政治協議,再進一步朝統一的線上內容監管法案制定。該法案為歐洲執委會(European Commission)於2020年12月首次提出,主要規範網路科技公司的服務內容與線上廣告,旨在營造安全的網路環境、保障網路用戶的基本權利,以及協助歐盟市場內的小型平台成長。歐盟執委會主席馮德萊恩(Ursula von der Leyen)指稱,協議的達成是「歷史性的」,她認為《數位服務法》將會提升歐盟網路服務的基本規範。《數位服務法》將會確保線上環境的安全,保衛言論自由與促進數位經濟。執委會副主席同時也是競爭事務執委維格斯塔(Margrethe Vestager)也表示,「協議的結果比2020年的草案版本更好,『在現實生活中違法的,在網路空間中也是違法』,這句話不再是口號,而是事實,民主已經到來」。[1]一般認為,法案有望在今年完成最後程序,並於2024年1月開始實施。
貳、安全意涵
一、法案要求提高平台演算法透明度
《數位服務法》名義上規範了歐盟範圍內的所有網路中介服務,包括提供網路基礎建設的中介服務業者、代管服務業者(hosting services)與線上平台,並根據平台的規模大小、角色與對網路生態系的影響力而有執法力道上的差異。就整體法理精神與條文設計而言,所謂「超大型平台」(very large online platforms,VLOPs)與「超大型搜尋引擎」(very large online search engines,VLOSEs)是其主要目標。所謂「超大型平台」指的是每月活躍用戶達4500萬以上者,換言之符合對象就是Meta、Apple、Google、Amazon、Twitter、TikTok等巨擘。
鑒於這類平台對於社會與經濟有深遠的影響力,歐盟認為要採取更為嚴格的監管標準。其中,演算法(algorithm)可說是最關鍵的部分。法案致力規範的非法內容與服務、「錯誤訊息」(misinformation)與「假訊息」(disinformation)、內容推薦機制,以及利用敏感個資進行的精準投放廣告等,莫不涉及平台的演算法。是故,法案要求提高平台演算法的透明度,允許用戶與研究人員存取;平台也應該提供給使用者至少一套完全不基於個人資料產生(又稱作「資料側寫」,profiling)的推薦系統,例如僅按照發文的時間先後順序來呈現;基於個人宗教、性向、族裔等資料進行的廣告投放行為將被禁止;平台也被要求不得使用模糊的字眼、介面導引使用者做出選擇(此被稱作「暗黑模式」,dark pattern)。核心概念是「退錢應該和付錢一樣容易」;當發現違法內容時,平台需盡快移除。[2]
透過對核心演算法以及其他若干規範,《數位服務法》企圖從源頭保障個人基本權利。另一方面,對於違反法規的業者也將祭出高額罰鍰,對業者應具有高度警示性。
二、法案體現歐盟企圖引領數位科技發展的意志
自2019年馮德萊恩與維格斯塔就任以來,歐盟便大力重視數位科技發展與對網路空間的規範,並將資料與歐洲的未來和安全等議題緊緊相扣。經評估歐盟自身的資源與現有能力後,歐盟決定將重點擺在規範(norm)層面,聲稱要在價值觀引領全球發展。綜觀過去幾年歐盟發布的戰略報告、白皮書乃至於法案,可看到其所稱的價值觀即為發展「以人為本」的科技,融民主價值於其中。這一點不僅可在之前的《一般資料保護規範》(General Data Protection Regulation,GDPR)以及今(2022)年3月通過的《數位市場法》(Digital Market Act,DMA)看到,在《數位服務法》上亦很明顯;其核心框架宣稱「尊重人權、自由、民主、平等、法治(rule of law)等歐洲價值」。此外,《數位服務法》要求大型平台每年須就如何降低「有害內容的傳播」、降低「對基本人權的負面影響」、降低「危害民主程序與公共安全的服務操弄」,以及降低「基於性別的暴力與對少數群體的不利影響」和「對用戶的生理與心理產生不良後果」等議題提出報告,也與上述精神一致。[3]
透過這些相互關連且相互補充的文件與法案,歐盟逐步建構出獨樹一幟且完善的「數位主權」(digital sovereignty),並藉由掌握全世界最大單一市場的優勢,要求境內或者試圖進入該市場的境外企業遵循歐盟價值,違反者將被排斥而不得而入。在市場因素考量下,企業往往也會做出相對應的調整。最終,歐盟得以將理念拓展至境外,而可能掌握規則的發言權。
參、趨勢研判
一、法案的示範效果將具體顯著
近年來,歐盟在規範科技巨擘的成就有目共睹,並被世界各國奉為圭臬。實踐上,各國往往參考歐盟法規體系轉化為己用。針對歐盟在世界多項領域,如數位隱私、化妝品、家電、食安等範疇實行高標準,而後相關行動對世界其他地區的相關立法亦起到示範作用的現象,芬蘭裔美國籍國際法學者布拉德福德(Anu Bradford)稱之為「布魯塞爾效應」(Brussels Effect),[4]她指稱,效應的基礎首先是來自歐盟的廣大市場,邏輯是當企業為了進入市場而做出符合歐盟標準時,歐盟其實是「全球化」的理念。第二,歐盟的標準不僅是有別於美國式的「技術自由主義」(techno-libertarianism)與中國的「數位威權主義」(digital authoritarianism),在實踐上也被最多國家採納,堪稱真正的普世價值。此外,歐盟在全球所處的位置也使其傾向與世界各國合作,這些特性均賦予歐盟的立法受到其他國家地區的高度重視。
《數位服務法》已經在美國引起迴響。4月22日,美國前國務卿希拉蕊(Hillary Clinton)在「推特」上力促歐洲的《數位服務法》通過,支持其監管平台內容的理念。無獨有偶,前總統歐巴馬(Barack Obama)近日也在史丹佛網路政策中心(Stanford Cyber Policy Center)表達類似的觀點。[5]鑒於拜登政府對科技巨頭同樣抱持監管的態度,預料聯邦貿易委員會可能很快也會有類似的措施。
二、《數位服務法》的施行有待考驗
至此,《數位服務法》可說是已經進入立法的最後階段。在此次協議之後,原則上僅需要再經過歐洲理事會與歐洲議會各自內部程序通過,即可正式公告。不過,針對法案的若干討論也浮上檯面:首先,由於法案只處理「違法」內容,而未涉及「有害」(harmful)內容,針對所謂「不違法但是有害」的內容該如何規範,明顯存在模糊地帶,可能會是法案未來精進的重點;再者,針對「假訊息」,法案最初採取的框架是交由平台自我規範。然而,因應俄國入侵烏克蘭,法案新增危機處理機制的部分,實質核心就是在特定危機時期由歐盟定義何謂平台需要刪除的「假訊息」。有論者以為,這樣的做法實際上難以達到目的,反而有侵害言論自由的疑慮。最直接的例子,就是平台將仰賴人工智慧(AI)判讀帳號訊息,但這容易失真,反而衍生爭議;最後,有關法案上路後執行面的人力缺口問題,部分報導也表達疑慮。例如,《紐約時報》(New York Times)就引述前歐盟執委會競爭總署首席經濟學家瓦利提(Tommaso Valletti)的說法,認為歐盟在法案上路後僅預計新增230人力,面對Meta 、Google等任一家大型科技巨頭,這樣的人數都顯得力有未逮,很可能使法律執行效果打折。[6]
[1] “Digital Services Act: Commission Welcomes Political Agreement on Rules Ensuring a Safe and Accountable Online Environment,” European Commission, April 23, 2022, https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/IP_22_2545; Ryan Browne, “EU Agrees on Landmark Law Aimed at Forcing Big Tech Firms to Tackle Illegal Content,” CNBC, April 22, 2022, https://www.cnbc.com/2022/04/22/digital-services-act-eu-agrees-new-rules-for-tackling-illegal-content.html.
[2] James Vincent, “Google, Meta, and Others will Have to Explain Their Algorithms under New EU Legislation,” The Verge, April 23, 2022, https://www.theverge.com/2022/4/23/23036976/eu-digital-services-act-finalized-algorithms-targeted-advertising.
[3] “Digital Services Act:Council and European Parliament Provisional Agreement for Making the Internet a Safer Space for European Citizens,” European Council, April 23, 2022, https://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2022/04/23/digital-services-act-council-and-european-parliament-reach-deal-on-a-safer-online-space/.
[4] Anu Bradford, “The Brussels Effect: How the European Union Rules the World,” Oxford University Press, March 2020, https://oxford.universitypressscholarship.com/view/10.1093/oso/9780190088583.001.0001/oso-9780190088583.
[5] Lauren Feiner, “Obama Calls for Tech Regulation to Combat Disinformation on Social Media,” CNBC, April 21, 2022, https://www.cnbc.com/2022/04/21/obama-calls-for-tech-regulation-to-combat-disinformation-on-internet.html; Alice Tidey, “EU Strikes Deal to Force Tech Giants to Tackle Disinformation,” euronews, April 25, 2022, https://www.euronews.com/my-europe/2022/04/22/eu-on-cusp-of-deal-to-force-tech-giants-to-tackle-disinformation.
[6] Zach Meyers, “WILL THE DIGITAL SERVICES ACT SAVE EUROPE FROM DISINFORMATION?” Centre for European Reform, April 21, 2022, https://www.cer.eu/insights/will-digital-services-act-save-europe-disinformation; Adam Satariano, “E.U. Takes Aim at Social Media’s Harms With Landmark New Law,” The New York Times, April 22, 2022, https://www.nytimes.com/2022/04/22/technology/european-union-social-media-law.html.