全面反制俄羅斯侵略烏克蘭的政策選項
2022.03.11
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壹、新聞重點
俄羅斯入侵烏克蘭的戰事不如預期，進展緩慢，整個自由世界社會輿論譁然，以至美國為首的相關盟國與組織，甚至聯合國都一併抵制侵略者，也祭出一些制裁措施。
美國保守派智庫包括哈德森研究所（Hudson Institute）、傳統基金會（The Heritage Foundation）、美國企業研究所（American Enterprise Institute for Public Policy Research）、胡佛研究所（The Hoover Institution on War, Revolution, and Peace）、卡托研究所（Cato Institute），[1]他們對現任拜登政府現行處理烏克蘭的策略，以及俄羅斯擴張侵略的政策多所闡述與批評。本文整理這些智庫近期出版的一些「積極威懾與反制的」評論[2]，整理2022年2月戰爭爆發前與初期的各種出版資料，歸納他們的政策建議，以及背後潛藏的外交與戰略政策原則或主張。
貳、安全意涵
美國保守派智庫的政策綜合歸納呈現幾個論點或原則：那就是強調「綜合威懾」（integrated deterrence）、「持續正面接觸∕對決」（persistent engagement）、在現況基礎上進行權力平衡。制裁或許有一定成效，但是不足以止戰，而且自傷。[3]
這些智庫普遍認為俄羅斯使用的策略是「犯罪勒索」（criminal extortion），必須去除敲詐勒索的工具。俄羅斯意圖重建前蘇聯時期擁有的國際權力和權威，禁止前蘇聯加盟共和國，以及前華沙公約組織成員國與北約建立自由和開放關係，擔憂被民主政體圍繞。同時因為俄羅斯經濟原本就疲軟不佳，需要透過向外擴張納入新的資源與市場。[4]面對這樣的局面發展已經數年，美國並沒有聯合歐洲盟邦提出有效的反制或預防的作為。[5]
一、綜合威懾或反制，並持續正面接觸∕對決
綜合威懾目的在進行警示，至少包括軍事、灰色地帶威懾與非軍事三類。[6]
北約如果願意將軍力部署更靠近俄羅斯，當然威懾的壓力就越大，停止俄羅斯往西或往南不斷擴張。[7]現在北約軍事力量的重心在德國中部，軍事威懾距離俄羅斯國境約500-600 英里處。但是波蘭最近從美國訂購250架 M1A2戰車，並已獲得 F-35 戰鬥機。換句話說，北約前線可以往東推進，從德國的富爾達線（the Fulda Gap in Germany）轉移到波蘭的蘇瓦線（the Suwalki Gap in Poland），也就是到達波羅地海三小國的西邊。
增強情報、監視、偵察（ISR）能力：例如將MQ-4全球鷹、死神無人偵察機MQ-9 Reaper直接提供給烏克蘭軍隊。另外增加烏克蘭以及北約東歐成員國的防禦力，例如提供不複雜的短程防空系統SHORAD，以及火箭炮，對俄羅斯空中與地面部隊的防禦應該非常有效，並提供一些美國軍事顧問，讓俄羅斯知道侵略一定造成傷亡，付出極大代價。
灰色地帶軍事行動，例如像是網攻。[8]持續進行網絡對抗或進攻，不讓俄羅斯率先攻擊，然後才做出反應。持續交戰的狀態還可以應用到電磁戰等其他領域，干擾烏克蘭東部的俄羅斯軍隊與民兵，讓他們的ISR失效。[9]另外甚至在俄羅斯遠東地區，美國海軍也可以利用網路戰、電磁戰、其他海軍作戰能力，向俄羅斯展示各種軍事威嚇能力，並且持續正面對峙，讓他們相信戰爭成本不只是經濟或外交成本。
承平沒有作戰的時期（operations short of war）也可以使用準軍事力量進行軍事威懾，也就是運用海岸警衛隊、警察部隊、甚至僱傭軍人。俄羅斯其實也利用非正規的瓦格納集團（Wagner group）進行很多軍事任務，他們是政府的代理人。
至於經濟制裁，一定要動用SWIFT。俄羅斯約25%的出口銷往中國，銷往歐洲可能占另外30%，其他交易流向另外國家。目前中國能幫忙的只占俄羅斯貿易的四分之一強，其餘還沒有辦法繞過SWIFT。[10]換句話說，只依賴中國無助俄羅斯經濟穩定或進出口正常運作。中國當然現在仔細觀察與衡量美國如何應對烏克蘭眼前這種侵略與威脅，拜登政府必須展現綜合威懾的能力，不要再遲疑搖擺。美國必須展現各種實力，同時讓俄羅斯相信經濟制裁是有效可行的。尤其在戰爭爆發初期，美國甚至可以繞過歐洲，或者結合英國，對俄羅斯進行金融制裁。尤其是針對俄羅斯能源相關產業與超級進行打擊與制裁。像是俄羅斯木材、銅、鎳、油氣、以及金融機構，再加上數十個俄羅斯超級富豪，這些經理者與老闆與政權有著各種利益輸送的關係。打擊這些人等於直接給普欽壓力，制裁才會有成效。如果再合併俄羅斯盧布的貶值與股票市場暴跌計算，大約一天會造成俄羅斯數百億美元的損失。
二、依照現況基礎對俄羅斯進行權力平衡
權力平衡可以透過軍事部署、軍備談判、以及偕同盟友同時進行，目的當然是展現實力，進行威懾。[11]
拜登政府應該先發制人宣布現階段停止任何新的軍備控制談判。並且加速發展陸軍和海軍陸戰隊、變動《中程導彈部署計劃》（INF moratorium），或將導彈開始向歐洲部署。俄羅斯秘密開發並部署多個中程核彈頭導彈基地，他們部署完畢才想要談判，這是不能接受的情勢。此外，俄羅斯非法佔領喬治亞部分地區，也非法佔領摩爾多瓦部分地區，如果要談判常規軍備控制，必須指出俄羅斯早就違反《歐洲常規武裝力量條約》（Treaty on Conventional Armed Forces in Europe），必須提出要求俄羅斯先從這些地區撤軍。美國民主黨政府強調多邊主義，希望歐盟能一起對俄羅斯施壓，但是美國必須要展現決心，俄羅斯喜歡玩弄談談打打的伎倆，否則很難有威懾與反制的效果。美國與北約要硬起來談判，不是被俄羅斯牽著鼻子走。
美國綠扁帽特種部隊與北約都應該向烏克蘭與東歐成員國進行軍事援助，或至少提供游擊戰或巷戰的訓練（insurgent warfare）。俄羅斯認為黑海是自己的內海，也要確保亞述海（Sea of Azov）東端，也就是克里米亞以北與烏克蘭海岸線，完全被俄羅斯控制。由於《蒙特勒公約》（Montreux Convention），美國與盟友需要跟土耳其達成協議，引進更多海軍力量，在黑海進行權力平衡。現在至少要派驅逐艦進入黑海，或許再加入一艘非戰鬥支援艦，並常駐敖德薩（Odessa），擺出姿態。[12]
標槍反裝甲飛彈與刺針防空飛彈都應該增加生產線，並且調動擁有這些武器的盟國釋放出部分庫存，支援烏克蘭與北約東歐成員國。同時也需要和英國合作反艦導彈，以及像是空對地的硫磺石飛彈，進行部署空對地的威懾。
美國對於俄羅斯遠東地區也可以展現壓力，切斷海路。俄羅斯遠東地區的基礎設施年久失修，人口稀少，大部分進出口實際上都是通過海運。海參崴是貨物集散中心，近年印度在俄羅斯遠東地區投資與貿易量頗大，不過也多是自然資源。中國在俄羅斯遠東地區進行大量投資，試圖改善基礎設施，想獲得那裡的石油、天然氣、礦物，但是陸運進展有限。
美國可以偕同日本向俄羅斯展示有能力切斷海參崴出海通道。日本自二戰以來一直在對千島群島有領土爭議，俄羅斯對日本也常常對日本發動灰色地帶戰爭，並與日本自衛隊常常對峙。美日也可以使用網絡和電磁戰來破壞俄羅斯遠東地區的軍事基礎設施，讓俄羅斯知道這裡是弱點，重新考慮是否願意在歐洲與亞洲兩面作戰。
參、趨勢研判
一、持續批評拜登政府外交政策沒有嚇阻力
拒止與懲罰（denial and punishment）畢竟作用有限，目前似乎沒有能夠嚇阻俄羅斯入侵烏克蘭。[13]拜登政府的綜合威懾又做得不夠，很早就說出不會派出地面部隊（no troops on the ground），暗示不會有軍事行動。於是剩下就只有代理人戰爭，以及經濟和外交威懾手段。
西方外交太過強調不要升高危機（de-escalation），而普欽卻透過製造危機，來反向進行勒索。西方太過想要透過外交手段解除危機，因此面對威逼就會讓步。所以美國與盟邦要在現有的基礎上，劃出紅線，在全球取得權力平衡。[14]並且不應該讓烏克蘭出現代理人戰爭，這樣徒使生靈塗炭。如果俄羅斯軍隊不能迅速終結戰事，最後很可能演變成烏克蘭內戰的局面。美國在中南美洲、阿富汗與敘利亞的經驗，顯示代理人戰爭其實並不成功，也不人道。[15]
拜登政府似乎沒有意願在談判中使用槓桿。最近烏克蘭的談判過程，美國在不提出反要求的情況下，卻考慮並接受俄羅斯的眾多要求，發出了錯誤的信號。[16]其次，拜登的阿富汗撤軍也給普欽一個印象，同時拜登又自己宣稱不會直接軍事干預，這完全是一個非受迫的錯誤。俄羅斯於是預期他們在常規作戰中一定佔上風。
2021年6月在日內瓦，拜登可能給普欽留下一個印象，那就是美國不會在烏克蘭問題上與俄羅斯抗衡，認為拜登是一個軟弱無力的領導人。再者，拜登早前同意北溪二號天然氣管道可以繞過烏克蘭，換句話說烏克蘭的地緣戰略地位下降。普欽因此相信，軍事入侵烏克蘭頂多就像2014年併吞克里米亞依樣，制裁壓力應該是俄羅斯可以承受的。普欽應該也不認為歐盟會有太大的介入，他認為德國基於自身利益會阻止歐盟進行太大的經濟制裁。
二、保守派智庫將烏克蘭等同於台灣
中國非常密切關注烏克蘭危機，如果美國與西方「放棄」烏克蘭，中國會得出結論，或至少推斷美國將在台海衝突中採「不積極作為」。俄羅斯面對可能的經濟制裁，過去幾年不僅建立大量貨幣儲備，而且也加入中國人民幣跨境支付系統(CIPS)，以繞過美元主導的全球金融結構。[18]如果台海爆發軍事衝突，中國應該已經開始準備如何降低美國與盟國未來可能採取的任何金融制裁措施，而且在這次以SWIFT作為對俄羅斯經濟制裁的手段後，CIPS未來作為投資貿易的匯兌手段應該會變得更重要。
冷戰結束後，中國和俄羅斯不再敵對，就算彼此仍有一定程度的懷疑，他們為求共同對抗美國而結盟。中國和伊朗戰略協議也很可能與俄羅斯/伊朗協議相結合，換句話說，中國現在等於控制霍爾木茲海峽和阿拉伯海的進出。美國保守派批評拜登政府放棄美國在中東的安全利益，撤出防空和導彈防禦力量，只有第五艦隊暴露留守。拜登政府將安全重點轉移到太平洋，忽視美國面臨全球威脅，才導致烏克蘭危機。
但是，檢視拜登政府在烏克蘭戰爭發生前的舉措，仍然可以得出一些應對台海危機的想法，也建立起拜登政府的信譽。第一、阻絕訊息戰：美國已經意識到國際上可能對美國發出的俄羅斯出兵警告不信任，拜登政府其對入侵可能性的警告非常透明清晰。換句話說，拜登政府分享俄羅斯相關軍事情資的細節，並描述美國和盟國可能應對措施，大大降低普欽假訊息作戰的效果。第二、強調多邊主義：拜登政府召集北約、聯合國舉行廣泛磋商，還鼓勵歐洲國家直接與普欽接觸，試圖勸阻。這種策略等於給予分權歐洲盟國，擺出美國沒有主導烏克蘭爭端。第三、有限的軍事動員部屬：派遣美軍駐防北約的東歐成員國，同時向烏克蘭提供防禦性武器，並鼓勵美國盟國一起這樣做。[19]
因此，如果爆發台海危機，美國依照烏克蘭經驗可以做的：
（一）擴大打擊中國假訊息。
美國公開發布所有涉及軍事的敏感信息，中國任何行動付諸實施之前，揭開事實真相。這些行動包括各種正規軍事與民兵動員與持有武器編配情況、以及其他涉及滲透與違反國際法的舉措。沒有任何模棱兩可的事實陳述，動員輿論譴責任何軍事相關的脅迫行動。
（二）草擬對中國實施的懲罰性制裁清單與盟國關鍵物資儲備。
俄羅斯入侵烏克蘭之前，有很多討論把制裁作為事前威懾，還是事後懲罰的爭論。但是最重要的還是可供制裁的經濟目標與手段清單，評估優先順位與損失。俄羅斯這次威脅要切斷歐洲天然氣供應通道，那麼放在台海的脈絡裡，中國有可能威脅稀土礦產、醫療設備，以及切斷南海與東海相關區域的航線。中國的經濟能力要比俄羅斯強大，如何增加戰略儲備，如何讓制裁發揮最大效果，必須預先準備。
（三）落實軍事防禦的戰備能力。
對於台灣，以及其他第一島鏈國家，軍事衝突前必須儲存足夠的武器、彈藥、備件、補給和燃料。並提高這些國家在抵抗入侵時，可以給予敵軍致命攻擊的能力，尤其是短程防空和反艦防禦系統。
當俄羅斯在烏克蘭邊境集結軍隊，美國向波蘭、斯洛伐克、匈牙利、羅馬尼亞，以及波羅的海國家增援部隊，這些國家也向烏克蘭運送反裝甲和防空導彈。北約成員國像是英國、丹麥、荷蘭和西班牙，也開始向東歐部署更多的戰機和海軍，展示實力威懾遏制。目前印太戰略似乎尚未存在這樣的嚇阻能力，日本和澳洲，以及其他盟國未來是否願意、並能夠進行境外軍事投射護衛，非常關鍵。
[1] 五個智庫相關的政策研究出版品，分別可見於Hudson Institute: https://www.hudson.org/search?q=ukrai§ion=research, https://www.hudson.org/search?q=ukraine§ion=events, The Heritage Foundation: https://www.heritage.org/search?range_start=2021-10-01&range_end=2022-2-28, American Enterprise Institute for Public Policy Research: https://www.aei.org/tag/ukraine/, The Hoover Institution on War, Revolution, and Peace: https://www.hoover.org/site-search?keyword=ukraine&ds_created%5Bmin%5D%5Bdate%5D=2021-10-01&ds_created%5Bmax%5D%5Bdate%5D=2022-02-28&sort_by=score&f%5B0%5D=im_field_tref_topic%3A6, Cato Institute: https://www.cato.org/ukraine?daterange=1633017600%3A1646063999。
[2] 本文只描述「威懾反制的看法」，至於各個智庫另有「體諒」拜登政府政策作為的聲音，則不是本文討論的範圍。例如認為美國並不值得為烏克蘭而戰的看法，參見Doug Bandow, “Washington Should Threaten War Only If It Is Willing to Go to War: And Ukraine Does Not Justify War,” Cato Institute, February 23, 2022, https://www.cato.org/commentary/washington-should-threaten-war-only-it-willing-go-war-ukraine-does-not-justify-war。另外值得一提的是，華府是否受到普丁的核戰威脅，因而採取較為守勢的外交與軍事策略，目前尚不確定。但是頗多蛛絲馬跡早已出現。參見Dipaneeta Das, “Former US Envoy To Russia Says Putin's 'Crazy Act' Regarding Ukraine Is Frightening,” Republicanworld.com, December 25, 2021, https://www.republicworld.com/world-news/us-news/former-us-envoy-to-russia-says-putins-crazy-act-regarding-ukraine-is-frightening.html或Maura Reynolds, “‘Yes, He Would’: Fiona Hill on Putin and Nukes,” Politico, February 25, 2022, https://www.politico.com/news/magazine/2022/02/28/world-war-iii-already-there-00012340。
[3] Steve H. Hanke甚至直接挑名「制裁是失敗者的選擇」，參見https://www.cato.org/multimedia/media-highlights-tv/steve-h-hanke-discusses-sanctions-russia-gold-inflation-monetary.
[4] Michael Rubin, “Putin’s next invasion will be sooner than you think,” AEI Op-Ed, February 25, 2022, https://www.aei.org/op-eds/putins-next-invasion-will-be-sooner-than-you-think/.
[5] Paul R. Gregory, “Ally in Waiting…Still Waiting,” Hoover Digest Hoover Institution, January 23, 2022, https://www.hoover.org/research/ally-waiting-still-waiting.
[6] 一般性的防禦或反制政策討論，例如Luke Coffey, “How the U.S. Should Help Defend Ukraine,” the Heritage Foundation, February 14, 2022, https://www.heritage.org/europe/report/how-the-us-should-help-defend-ukraine，以及“Virtual Event: Countering Russian Aggression: US Policy Options,” Hudson Institute, January 18, 2022. https://www.hudson.org/events/2053-virtual-event-countering-russian-aggression-us-policy-options12022。本文綜合多篇的論述，一些無關論點的統計資料，恕不一一列注。
[7] 烏克蘭是否應該在蘇聯解體後的九零年代放棄核武，也成為討論的一個焦點。如果烏克蘭是擁核國，俄羅斯是否還會發動戰爭？參見“Should Ukraine Have Kept Its Nukes?,” CATO Daily Podcast, February 25, 2022, https://www.cato.org/multimedia/cato-daily-podcast/should-ukraine-have-kept-its-nukes.
[8] “Discussing the Threat that Russia Poses in Cyberspace: Stradner on MSNBC,” AEI, February 24, 2022, https://www.aei.org/press/discussing-the-threat-that-russia-poses-in-cyberspace-stradner-on-msnbc/.
[9] Klon Kitchen, “What should the United States do Now?,” AEI Op-Ed, February 26, 2022 https://www.aei.org/op-eds/what-should-the-united-states-do-now/.
[10] 虛擬貨幣似乎對制裁俄羅斯經濟的整體國際匯兌交換影響不大，但是未來是否會因為這次制裁而產生新的變化，則有待觀察。參見Jim Harper, “Cryptocurrency is too Immature to Help Russia Dodge Sanctions. But it could Cause Similar Measures to Fail in the Future,” AEI Op-Ed, March 2, 2022 https://www.aei.org/op-eds/cryptocurrency-is-too-immature-to-help-russia-dodge-sanctions-but-it-could-cause-similar-measures-to-fail-in-the-future/。
[11] 本節參照數篇討論報告，綜合歸納，參見“Virtual Event | How the United States Can Help Defend Ukraine,” Hudson Institute, January 24, 2022, https://www.hudson.org/events/2062-virtual-event-how-the-united-states-can-help-defend-ukraine-22022、Kori Schake, “Russia’s aggression against Ukraine is backfiring,” AEI Op-Ed, December 20, 2021 https://www.aei.org/op-eds/russias-aggression-against-ukraine-is-backfiring/、“What You Need to Know About the War in Ukraine,” the Heritage Foundation Explains, December 7, 2018, https://www.heritage.org/europe/heritage-explains/what-you-need-know-about-the-war-ukraine.
[12] Can Kasapoğlu, “A Winning Strategy in Ukraine,” Hudson Institute, March 7, 2022, https://www.hudson.org/research/17637-a-winning-strategy-in-ukraine，以及Luke Coffey et al, “Time for Action: The U.S. and NATO Cannot Afford to Ignore the Black Sea Region,” the Heritage Foundation Issue Brief, No.5229, October 15, 2021 https://www.heritage.org/sites/default/files/2021-10/IB5229.pdf.
[13] 懲罰威懾對俄羅斯與中國都效用不大的推論，參見Jakub Grygiel, “How to Deter Russian and China,” Strategika Hoover Institution, February 15, 2022, https://www.hoover.org/research/how-deter-russia-and-china。
[14] Ted Galen Carpenter, “What the US Owes Its Security Clients: Bluffing and Posturing are Almost Never Good Policies for a Great Power,” CATO Institute, February 24, 2022 https://www.cato.org/commentary/what-us-owes-its-security-clients.
[15] Ted Galen Carpenter, “Why Arming Ukrainian ‘Resistance Fighters’ Would Be a Really Bad Idea,” CATO Institute, February 23, 2022 https://www.cato.org/commentary/why-arming-ukrainian-resistance-fighters-would-be-really-bad-idea.
[16] Jennifer Rubin, “US diplomacy is in full swing. But Ukraine is Not Out of the Woods Yet,” Washington Post, January 12, 2022, https://www.washingtonpost.com/opinions/2022/01/12/us-diplomacy-is-full-swing-ukraine-is-not-out-woods-yet/.
[17] 將烏克蘭與台灣相提並論的意見太多，這裡並不羅列。
[18] Frank Tang, “Explainer - What is China’s Swift Equivalent and could it Help Beijing Reduce Reliance on the US dollar?,” South China Morning Post, February 26, 2022, https://www.scmp.com/economy/china-economy/article/3168684/what-chinas-swift-equivalent-and-could-it-help-beijing-reduce；關於CIPS的弱點與俄羅斯繞過SWIFT的困境，可參見”Factbox: What is China's Onshore Yuan Clearing and Settlement System CIPS?,” Reuters, February 28, 2022, https://www.reuters.com/markets/europe/what-is-chinas-onshore-yuan-clearing-settlement-system-cips-2022-02-28/，以及Tom Bergin, “Explainer: Russia could Work around SWIFT Ban but with High Costs,” Reuters, March 7, 2022, https://www.reuters.com/markets/europe/russia-could-work-around-swift-ban-with-high-costs-2022-03-07/.
[19] Charles Edel and John Lee, “Lessons from Ukraine for Deterrence against China,” American Purpose, March 2, 2022 https://www.americanpurpose.com/articles/lessons-from-ukraine-for-deterrence-against-china/.