西方國家對俄羅斯金融制裁之影響
2022.03.11
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壹、新聞重點
2022 年 2 月 21 日，俄羅斯總統普欽（Vladimir Putin）簽署承認烏克 蘭東部的 兩個分 離省 ── 頓內次 克 (Donetsk)和盧 甘斯克(Lugansk)，並以「維和」之名派兵進入烏東地區；接著 24 日從東北、東、南部兵分三路進攻烏克蘭。美國立即聯合歐洲與亞洲盟友進行經濟與金融制裁。到 3 月 1 日止，美國共進行 5 波制裁，將包含普欽、外交部長拉夫羅夫（Sergei Lavrov）、國防部長紹伊古（Sergei Shoigu）、參謀總長葛拉西莫夫（Valery Gerasimov）列入美國財政部「外國資產控制辦公室」（Office of Foreign Assets Control）的「特別指 定 國 民 及 封 鎖 人 員 名 單 」 (Specially Designated Nationals and Blocked Persons List, SDN List)，也將俄羅斯部分銀行排除在「環球銀 行 金 融 電 信 協 會 」（ Society for Worldwide Interbank Financial Telecommunication, 以下簡稱 SWIFT）並限制俄羅斯中央銀行外匯存底資產(制裁細節詳見附表)。本文就美國與西方國家在 2 月 21 日到 3 月 3 日期間對俄羅斯金融制裁的影響進行分析與評估。
貳、安全意涵
一、初始制裁力道不足
在 2022 年 2 月 21 日普欽簽署命令承認烏東兩個共和國後，美國僅對於兩地提出制裁；隔天對俄羅斯兩家國營銀行「對外經濟銀行」（Vnesheconombank）和「工業通訊銀行」（Promsvyazbank）[1]及其子公司進行資產凍結；禁止美國人購買俄羅斯聯邦政府所發行的新債券；制裁與克里姆林宮相關的五位官員及其家人。同一天，德國暫停驗收「北溪二號」（Nord Stream 2）天然氣管線，等於宣判該管線死刑。23 日，美國也對「北溪二號」公司及其高層進行制裁。
對俄羅斯的制裁一開始並無新意，基本上是按照過去制裁的邏輯，只是增加了廣度與深度，俄羅斯自 2014 年以來皆承受過。對於「北溪二號」被叫停雖然會影響俄羅斯未來出口到歐洲的收益，但不會影響其他管線的運作與供應，特別是普欽在 2 月冬奧北京行已經與中國簽下天然氣大單。
雖然美方認為他們與西方國家快速地在「北溪二號」、金融、主權債券發行和高階官員制裁上，達成共識並付諸實施，白宮副國安顧問辛赫（Daleep Singh）在 2 月 22 日的記者會上表示，這些制裁的目的是「阻止」與「預防」：預防大規模入侵、預防大規模人員損傷、預防傀儡政權的建立、防止烏克蘭人民放棄追求自我等四大目的。[2]但最後的結果並未如美方所預期，大規模的入侵與轟炸在兩天後發動。
二、SWIFT 制裁後始見較嚴重金融影響
在俄羅斯正式入侵烏克蘭後，美方在 24 日結合其他國家推出大規模制裁方案。除了擴大人員、銀行與金融制裁外，對於俄羅斯軍方在高科技產品的取得也大加限制，俄國整體在尖端科技、航空、電訊、半導體、雷達都受到限制。白宮估計俄羅斯進口的科技產品一半以上將受到限制，俄羅斯的工業生產能力亦將降低，對於俄羅斯在航空、太空、造船等行業造成損害。拜登認為，俄羅斯所付出的經濟代價不僅立即出現，也將隨著時間的推移而越來越沉重。26日美國與盟國祭出所謂的「核彈級」金融制裁，將俄羅斯部分銀行逐出 SWIFT 系統，並且凍結俄羅斯央行的資產。
3 月 1 日，歐盟公布 7 家被逐出 SWIFT 的銀行（VTB Bank, Bank Otkritie, Novikombank, Promsvyazbank, Rossiya Bank and Sovcombank, VEB），另外，有兩家大型銀行未受 SWIFT 制裁：「儲蓄銀行」（Sberbank）與「天然氣工業銀行」（Gazprombank），前者是俄羅斯的國民銀行，幾乎每個俄羅斯人在該銀行都有帳戶，後者是俄羅斯天然氣公司的銀行。[3]將這兩家銀行排除，降低了許多的衝擊，也顯示歐洲相當忌憚俄羅斯使用能源當作武器反制。
在這種衝擊下，俄羅斯金融體系受到很大的震盪。銀行遭到擠兌，盧布匯率最高曾達 153 盧布對 1 美元，貶值近半，俄羅斯中央銀行將利率由 9.5%調升至 20%，限制民眾購買與匯出外匯數量，企圖留住存款；證券交易所暫停交易，VTB 與 Sberbank 宣布退出歐洲市場。接著，國際信評機構如標準普爾、穆迪、惠譽等紛紛將俄羅斯的主權信用評級調低。此外，國際支付與匯款機構，如 Wise、Remitly、Zepz、TransferGo、Paypal、VISA 與萬事達卡等，[4]陸續對俄羅斯跨境支付停止服務，這些公司的動作將嚴重衝擊一般民眾對跨境支付的需求，如跨境網路購物。這些現象預告未來通貨膨脹將非常嚴重，俄國企業籌資困難，俄羅斯金融緊張情勢始浮現，增加莫斯科當局穩定金融的難度。
參、趨勢研判
一、俄羅斯將強化金融自主性
當俄羅斯無法在歐美市場取得資金以及無法使用國際支付體系後，將會調整其金融市場的運作方式。以國際支付體系來說，當SWIFT 被斬斷後，俄羅斯將採用自有或他國的支付體系。
俄羅斯自 2014 年被制裁後，就積極發展自己的支付體系。2016年啟用「俄羅斯銀行金融信息系統」（SPFS），並要求在俄羅斯境內的國內外銀行必須加入該體系。為了鼓勵銀行使用 SPFS，俄羅斯將資訊交換的費用降至 SWIFT 的一半或更低。[5]自 2019 年以來，俄羅斯已經與中國、印度、伊朗以及包括亞美尼亞、白俄羅斯、哈薩克、吉爾吉斯在內的「歐亞經濟聯盟」(Eurasian Economic Union)簽署協議，連接 SPFS 與其他國家的支付系統。迄今為止，已有 399 個金融組織參與該系統，其中包含來自 9 個國家的 38 家金融機構。SPFS 在俄羅斯內部的金融數據交換中占 20.6%，高於 SWIFT。[6]不可否認地，SPFS 在使用者數量、交易使用頻率、國際化等方面，與SWIFT 仍然有嚴重的落差，但由於與俄國能源相關的交易並不在這次的 SWIFT 制裁內，再加上戰爭開始後，歐洲能源價格飆升，三月份俄羅斯每天向歐洲輸出的天然氣已達 5 億歐元，高於 2 月份的每天 2 億歐元，[7]這讓俄國在短期內還是有不少的金流，可支撐目前的穩定。
在這次制裁前，俄羅斯已經研擬發展國內的信用卡系統與數位貨幣，這些都是金融自主化發展的途徑。當然這些成果並不代表俄羅斯在這次被逐出 SWIFT 與央行資產被凍結中受傷不重，但是受傷的程度可能沒有外界想像的大，也可能無法阻止俄羅斯持續用兵的決策。
二、中國在國際金融體系的重要性將提高
在俄羅斯被排除在國際金融體系後，在國際上能有大量資金給予援助的大概就僅剩中國。事實上，俄羅斯與中國一直有計劃將俄羅斯的 SPFS 與中國的人民幣跨境支付系統（Cross-Border Inter-Bank Payments System, CIPS）整合。此外，可以預見未來俄羅斯與中國在金融層面的合作將明顯增加，例如大量降低美元與歐元在外匯存底的比重，轉向持有人民幣；在中國發行證券籌資等。最後，一些與歐美理念不合的國家看到 SWIFT 動輒被美國當成金融武器後，可能將降低對其的信任感，從而轉向參加其他支付體系並降低美元持有，這些都會助長中國未來在國際金融的地位。
附表、西方國家對俄羅斯金融相關制裁
| 制裁方 | 被裁對象與制裁方式 |
| 制裁日期：2022年2月21日 | |
| 美國白宮 | 禁止美國或美國人在頓內次克和盧甘斯克地區，進行新投資、貿易和融資、提供保證、擔任公司高層，且不得為任何受制裁人員或實體提供任何金融或技術上的協助。 |
| 美國財政部 | 發布六項通用許可證：在 3 月 22 日前，逐步停止與頓內次克和盧甘斯克地區的交易；凍結資產與交易（排除某些國際組織與相關人員）；禁止提供網際網路服務；資金移轉（慈善目的除外）等。 |
| 制裁日期：2022年2月22日 | |
| 凍結俄羅斯「對外經濟銀行」和「工業通訊銀行」及其子公司在美資產，並限制與美國進行任何交易並排除在全球金融體系外；限制美國個人和公司購買俄羅斯中央銀行、國家財富基金和財政部所發行的新債券的次級市場；對五名與克里姆林宮關係密切者及其家人實施全面封鎖制裁。 | |
| 德國 | 停止驗收北溪2號 |
| 制裁日期：2022年2月23日 | |
| 美國財政部 | 在3月2日前，逐步停止與「北溪二號」管線公司的交易；將北溪 2 號管線公司及其德籍執行長沃寧格列「特別指定國民及封鎖人員名單」清單。 |
| 制裁日期：2022 年 2 月 24 日 | |
| 美國白宮 | 對 五 家銀 行 ── 儲蓄 銀 行（ Sberbank ）、 對 外貿 易 銀 行（VTB）、Bank Otkritie、Sovcombank OJSC 和 Novikombank及其子公司在美資產凍結與美國金融體系的連結；對 13 家俄羅斯最重要的企業和實體實施新的債券和股權的交易限制；擴大對俄羅斯高官及其家人的全面封鎖制裁；對白俄羅斯 24個個人與組織制裁；限制俄羅斯軍隊取得美國軟硬體科技產品，不論是否在美國製造；禁止敏感尖端科技輸出至俄羅斯；協調多國對於俄羅斯共同進行制裁。 |
| 制裁日期：2022 年 2 月 25 日 | |
| 美國財政部 | 普欽、拉夫羅夫、葛拉西莫夫、紹伊古被列入「財政部外國資產控制辦公室「的「特別指定國民及封鎖人員名單」。 |
| 制裁日期：2022 年 2 月 26 日 | |
| 美國、歐盟、法國、德國、意大利、英國、加拿大 | 限制某些俄羅斯銀行使用 SWIFT；限制俄中央銀行外匯存底的運用；限制協助戰爭的富商，藉投資成為西方公民，並進入西方金融市場；成立「跨大西洋特別小組」，查明和凍結俄羅斯受制裁個人和公司的資產；加強打擊虛假信息和其他形式的混合戰。 |
| 制裁日期：2022 年 2 月 27 日 | |
| 日本 | 支持將俄羅斯排除在SWIFT外；凍結了包括普欽在內的政府相關人士的資產 |
| 制裁日期：2022 年 2 月 28 日 | |
| 美國 | 紐 約 證 交 所 （ New York Stock Exchange ） 與 那 斯 達 克（Nasdaq）停止俄羅斯公司的股票交易。 |
| 制裁日期：2022 年 3 月 1 日 | |
| 英國 | 倫敦證交所（London Stock Exchange）停止 VTB 全球存託憑證的交易。 |
| 制裁日期：2022 年 3 月 2 日 | |
| 美國 | 對白俄羅斯實施全面的技術產品進口限制；對俄羅斯 22 家國防企業實施全面封鎖；針對石油和天然氣開採設備與技術的出口管制；凡參與、貢獻或以其他方式支持俄羅斯和白俄羅斯安全、軍事和國防部門或軍事研發企業皆加入實體清單；禁止俄羅斯飛機進入和使用美國領空。 |
| 歐盟 | 將7家俄羅斯銀行逐出SWIFT系統。 |
| 制裁日期：2022 年 3 月 3 日 | |
| 美國 | 新增 8 名普欽親信及其家人的財產制裁，並將 19 名俄羅斯寡頭及其 47 名家庭成員實施簽證限制。 |
| 美國、英國 | 倫敦證交所停止 52 檔俄羅斯全球存託憑證的交易；MSCI 與FTSE Russell 指數將俄羅斯股票排除。 |
資料來源：“Executive Order on Blocking Property of Certain Persons and Prohibiting Certain Transactions With Respect to Continued Russian Efforts to Undermine the Sovereignty and Territorial Integrity of Ukraine,” The White House, February 21, 2022, https://reurl.cc/NpE2bx; “Fact Sheet: United States Imposes First Tranche of Swift and Severe Costs on Russia,” The White House, February 22, 2022, https://reurl.cc/g0Erg4; “Issuance of Executive Order Blocking Property Of Certain Persons And Prohibiting Certain Transactions With Respect To Continued Russian Efforts To Undermine The Sovereignty And Territorial Integrity Of Ukraine; Issuance of Ukraine-related General Licenses,” Office of Foreign Assets Control, U.S. Department of Treasury, February 23, 2022, https://reurl.cc/9Oy21Y; “PEESA Designations; Issuance of Russia-related General License 4”, Office of Foreign Assets Control, U.S. Department of Treasury, February 23, 2022, https://reurl.cc/WkWlq9; “Joint Statement on Further Restrictive Economic Measures,” The White House, February 26, 2022, https://reurl.cc/bkx0DM; “Japan to join US, EU in cutting Russian banks off int'l system,” Mainichi, February 27, 2022, https://mainichi.jp/english/articles/20220227/p2g/00m/0bu/031000c; “FACT SHEET: The United States Continues to Impose Costs on Russia and Belarus for Putin’s War of Choice,” The White House, March 2, 2022, https://reurl.cc/GoOgvD; “FACT SHEET: The United States Continues to Target Russian Oligarchs Enabling Putin’s War of Choice,” The White House, March 3, 2022, https://reurl.cc/veAGOA, “Russian stock trading halted on NYSE and Nasdaq,” CNN, February 28, 2022, https://reurl.cc/oeAAlv.
[1] 「工業通訊銀行」原為私人銀行，2018 年俄羅斯政府將該銀行國有化並正式指定為俄羅斯國防部門的支援銀行。
[2] “Press Briefing by Press Secretary Jen Psaki and Deputy National Security Advisor for International Economics and Deputy NEC Director Daleep Singh, February 22, 2022,” The White House, February 22, 2022, https://reurl.cc/jkOVOy.
[3]“EU Bars 7 Russian Banks from SWIFT, but Spares Those in Energy,” Reuters, March 2, 2022, https://reurl.cc/jkOVOy.
[4] “More Fintechs Follow Wise's Lead in Suspending Transfers to Russia,” Block, March 1, 2022, https://reurl.cc/8W8Drg; “PayPal Shuts down Its Services in Russia Citing Ukraine Aggression,” Reuters,March 5, 2022, https://reurl.cc/rQAYlx; “Visa, Mastercard Suspend Operations in Russia over Ukraine Invasion,” Reuters, March 5, 2022, https://reurl.cc/OpnQAA.
[5]“Explained: How Russia Has been Preparing for a SWIFT Ban since 2014,” Times of India, February28, 2022, https://reurl.cc/MbGo1K
[6]國外參與國來自亞美尼亞、白俄羅斯、德國、哈薩克、吉爾吉斯和瑞士等國。“Набиуллина рассказала о российском аналоге SWIFT,” February 28, 2022, https://tass.ru/ekonomika/13899569。
[7]“Turn down the Heat to Stop Putin? Europe Wrestles with Its Russian Gas Addiction,” CNN, March 5, 2022, https://reurl.cc/oeAY1g.