外交優先下拜登的《美國印太戰略》
2022.03.11
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壹、新聞重點
美國白宮於2022年2月11日發布總統拜登（Joe Biden）任內首份的《美國印太戰略》（Indo-Pacific Strategy of the United States），揭示其主要戰略目標是「促進一個更具連結、繁榮、安全與韌性的自由開放印太」，其戰略途徑在於「強化美國角色，並建構其與盟邦夥伴和區域機構的集體能力（collective capacity）」，同時提出「十項行動計畫」以落實此戰略願景。[1]《美國印太戰略》特別點名來自中國的挑戰，聲稱北京在全球的野心，其中尤以在印太區域最為嚴重。相較之下，華府此次則是罕見地隻字未提俄羅斯在印太區域的角色及其可能挑戰。本文擬分析《美國印太戰略》的主要內容，並探討其對區域安全可能影響。
貳、安全意涵
一、凸顯非軍事手段的核心角色
拜登《美國印太戰略》以白宮名義發布，有別於前總統川普（Donald Trump）透過國防部的公布，自有其刻意降低軍事角色於美國印太戰略的特殊意涵，此也呼應拜登自上任來，強調「外交回來了」的全球戰略布局。事實上，從拜登宣布不再介入葉門內戰與伊拉克達成終戰協議、降低對中東軍事干涉、斷然撤軍阿富汗以及拒絕軍事介入烏克蘭戰爭等等反戰作為顯示，拜登政府對軍事手段干涉國際事務，持明顯的保留態度。此次《美國印太戰略》，延續此強調非軍事手段，並希望藉以維持美國在印太區域領導地位。
《美國印太戰略》為達其戰略目標，標舉5項主要戰略手段：現代化盟邦關係、靈活化夥伴建構、建立經濟夥伴關係、籌設美國新的國防、外交、發展與國際協助支援，以及美國政府全方位地持續專注於對印太區域的承諾。為落實上述規劃，拜登的印太戰略提出具體的「十大行動計畫」，其中包括有：投入新資源於印太區域、主導印太的經濟構架、提升威懾力、強化東協（ASEAN）的團結與能力、支持印度的持續崛起與區域領導地位、促進「四方安全對話」（QUAD）機制、擴大對日韓合作、協助建立太平洋島國韌性、建立良治政府與課責性（accountability）、支持科技的開放性、韌性、安全性與信賴性。由其行動計畫與戰略手段可知，拜登建構非軍事手段為核心的印太戰略，明顯異於川普的國際現實主義思維，強調在「和平需透過實力」下，標舉軍事整備（preparedness）的重要性。[2]
二、聚焦於國際戰略環境建構
拜登《美國印太戰略》報告的另ㄧ個特點，在致力建構有利於美國的國際戰略環境。《美國印太戰略》開宗明義地定位美國是印太國家，而非境外國家，強調印太區域在地緣戰略與全球經濟的重要性，以及其對美國國家安全與繁榮的關鍵影響。報告指出，美國需強化與印太區域關聯性，以及和盟邦夥伴的關係，而唯有透過集體力量下，美國國家利益才能有所促進與保障。由此可知，《美國印太戰略》透過區域公共財（public goods）的提出，即所謂「促進自由開放印太」的共同利益，連結美國國家利益與盟邦夥伴和境內國家的利益，藉以建構印太利益共同體，並著重以集體方式，共同應對區域的安全威脅。
在應對中國挑戰時，《美國印太戰略》特別著重於戰略環境的運用，這是種藉勢使力的策略。報告中所提5項戰略手段與10大行動計畫，其主要願景在於形塑一個新的印太戰略環境，以迫使中國不得不為因應新的戰略環境，而接受以規則為基礎的國際秩序，進而縮短兩者間在價值觀上的歧異。《美國印太戰略》指出，「我們的目標不是改變中國，而是塑造它所處的戰略環境，在國際上建立一個對美國與其盟邦夥伴最有利的環境，以與中國進行負責任的競爭。」但明顯地，國際戰略環境的營造，非美國一己之力所能獨自完成，此有賴於報告中一再強調的集體能力；事實上，美國也無意塑造出與中國單獨對決的國際態勢與形象。
參、趨勢研判
一、美中競爭態勢持續升高
拜登政府首份的印太戰略報告，再次凸顯中國是美國在國際舞台的最主要競爭對手。儘管不同於川普印太戰略以「修正主義強權」（revisionist power）定性中國，《美國印太戰略》指稱美國全球戰略之所以聚焦於印太，主要就是為因應中國挑戰。報告中稱，「中國結合經濟、外交、軍事與科技力量，在印太地區追求勢力範圍，並尋求成為世界上最具影響力的大國。」並指控中國在區域內的「脅迫與侵略」（coercion and aggression）行為，正破壞著人權與國際法，危害攸關印太區域穩定與繁榮的國際規則與規範（norms）。《美國印太戰略》對北京挑戰的嚴厲指控，基本上延續拜登視中國為美國「最嚴峻的競爭者」（our most serious competitor），以及2021年3月《國家安全戰略初步指導》（Interim National Security Strategic Guidance），對中國為「唯一有能力持續挑戰穩定和開放國際體系競爭對手」的定位。[3]
美國對中國在印太地區的敵視，持續升高了既有美中競爭的格局。但值得注意的是，白宮國家安全顧問蘇利文（Jake Sullivan）也曾多次表示，拜登政府無意從根本上改變中國的政治體制，美國也希望能中國共存。對此，《美國印太戰略》也予以明文證實，並表達將在「氣候變化和核不擴散等領域與中國合作。」華府在競爭下維持與中國合作關係的主要理由在於，美中不應因雙邊歧異，而放棄在重大跨國議題上謀取進展，因為這事涉雙邊、區域與全球的共同利益。國際事務間都有其關聯性，《美國印太戰略》的5項戰略目標之一，就是要「建立區域內外的連結性」，隨著烏克蘭戰事的發展，中國如持續展現其親近俄羅斯態勢，也勢將惡化已日趨緊張美中競爭關係。
二、美國對台灣支持日趨明顯
《美國印太戰略》把台灣類歸為美國於印太區域的夥伴，並將美國對台灣的支持，置入於攸關整體區域安全問題的層級中來考量。北京對台灣日趨強勢的挑釁施壓，在報告被援引為中國在印太區域的「脅迫與侵略」行為具體事証。為達成「加強印太安全」戰略目標，《美國印太戰略》表示「將與該區域內外的伙伴合作，維護台灣海峽的和平與穩定，包括支持台灣的自衛能力，以確保台灣的未來能夠符合台灣人民的意願和最佳利益，並在和平的環境中決定。」但也重申基於《台灣關係法》、《美中三公報》與《對台六項保證》下美國的「一個中國」政策。
《美國印太戰略》在台海安全上，延續拜登政府在支持台灣與維持「一個中國」政策間的微妙平衡，這也反映白宮在台海採取「雙重嚇阻」的「戰略模糊」基調，不過對嚇阻北京企圖以武力片面改變台海現況，則採取更明確表述。於其「十項行動計畫」第三項「提升威懾力」，一開始即以台海為例，表達美國將嚇阻對其盟邦夥伴的軍事侵略。隨著歐洲烏克蘭戰爭升高之際，美國同時也關注身處對抗中國於印太擴張主義前線的台灣安全。華府先是於2月27日派出一艘驅逐艦通過台灣海峽，其後於3月1日派遣由美軍前參謀長聯席會主席穆倫（Mike Mullen）率領的美國高級軍事與安全代表團訪問台灣。穆倫在會見蔡總統時表達，美國對台灣堅定不移的承諾和反對任何單方面改變台海現況立場。[4]對此，白宮印太事務協調官康貝爾（Kurt Campbell）指出，這是要強調「對維持和平與穩定持久支持的一致性訊息」，華府也將同時維持對印太與歐洲的關注，即使如此「很艱難且所費不貲，但也是必要的」。[5]而在3月3日「四方安全對話」的四國領袖緊急會談中，也特別關注烏克蘭戰爭對台海安全的影響。[6]華府這些表態與行動反映出，隨著北京對台灣野心的增長，《美國印太戰略》對台灣的支持，有日趨明顯的態勢。
[1] “Indo-Pacific Strategy of the United States,” The White House, February 11, 2022, https://reurl.cc/KpLO5R.
[2] 有關川普政府的印太戰略分析，請參見鍾志東〈美國印太政策之構想與規劃〉，《2019印太區域安全情勢報告》，財團法人國防安全研究院，2019年12月6日，頁6-8，https://reurl.cc/02l2EA。
[3] “Interim National Security Strategic Guidance,” The White House, March 21, 2021, https://reurl.cc/l94aME.
[4] 〈烏克蘭戰火正烈 前美軍最高指揮官訪台重申安全承諾北京警告美國將付出沉重代價〉，《美國之音》，2022年3月2日，https://reurl.cc/e6AgWL。
[5] 徐薇婷，〈白宮官員：美派團訪台 傳達對和平穩定持久支持〉，《中央通訊社》，2022年3月1日，https://reurl.cc/g011Qp。
[6] 〈美澳印日領導人召開緊急會議警惕北京對台採取行動〉，《美國之音》，2022年3月4日，https://reurl.cc/qO66nE。