簡評中國《「十四五」國家應急體系規劃》
2022.03.11
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壹、新聞重點
2022 年 2 月 14 日，中國國務院發布《「十四五」國家應急體系規劃》（以下簡稱「十四五應急規劃」）通知，依據《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和 2035 年遠景目標綱要》，中國制定此規劃。[1]由於中國為世上自然災害最為嚴重的國家之一，不僅具有災害種類多、分布地域廣、發生頻率高、損失嚴重等特點，且各種事故風險相互交織疊加，導致容易發生事故，故中國藉由推動「十四五應急規劃」來提升自身的防減災能力，以期有效降低災害損失、維護民眾生命財產安全及維護社會穩定。本文將針對「十四五應急規劃」的相關重點內容進行說明。
貳、安全意涵
一、「資訊化」為中國應急管理現代化建設之重點任務
為有助於 2025 年中國應急管理體系和能力現代化取得重大進展，以及 2035 年建立中國特色大國應急體系，且因中國的風險隱患早期感知、識別、預警及發布等能力仍相對不足，「資訊化」（中國稱之為「信息化」）建設不僅被中國視為建構應急管理體系的基礎工程，亦被當作提升自身應急保障能力的必要條件。[2]因此，「十四五應急規劃」強調「強化信息支撐保障」，中國持續推動資訊技術與應急管理業務結合，希冀透過完善災害事故監測預警網絡、系統，推動智慧應急建設以及建設數位化指揮救援體系，以利於推動應急管理能力現代化。另，2021 年 12 月，中共中央網絡安全和信息化委員會發布之《「十四五」國家信息化規劃》亦強調「打造平戰結合的應急信息化體系」，指出「以信息化推動應急管理現代化，……，增強應急管理全面感知、快速處置、精準監管和物資保障能力，有效提升防災、減災、抗災、救災水準，遏制重特大事故發生」。[3]
其中，由於危險化學品領域之事故依舊處於易發多發情況，為中國安全生產工作之重中之重，除了「十四五應急規劃」特別強調加強包含危險化學品在內等重要行業領域安全之生產執法力度外，應急管理部並發布《「工業互聯網+危化安全生產」試點建設方案》，[4]希冀藉由推動工業互聯網、大數據、人工智慧等資訊技術，強化危險化學品之生產安全。同時，應急管理部亦於 2022 年 1 月制定《危險化學品企業雙重預防機制數位化建設工作指南（試行）》並對外發布徵求意見，[5]要求企業建立風險分級管控與隱患排查治理機制（雙重預防)之資訊平台，以加強危險化學品之安全監管，並有助於危險化學品企業落實安全生產主體責任。
二、深化體制改革為中國應急管理體系規劃之重中之重
2018 年，中國成立應急管理部作為因應自然災害與事故災難之專責部門，並負責強化部門之間的協調合作，統一各種災害的應變規劃和治理標準。然而，身為一整合多個應急單位而成立的部門，應急管理部面臨的首要挑戰即是如何有效進行整合，以真正提升中國的防減災以及災害應變能力。同時，由於應急管理部擔負指揮救災的角色，故做好部會之間的橫向聯繫協調、形成健全的上下聯動、統一之指揮體系也就顯得非常重要。為此，「十四五應急規劃」的主要目標之一，即是讓「應急管理體制機制更加完善」，並指出「深化體制機制改革，構建優化協同高效的治理模式」，是未來應急管理體系規劃的七大努力面向之一，中國將側重健全領導指揮體制、完善監管監察體制、優化應急協同機制以及壓實應急管理責任等方面。
參、趨勢研判
一、中國將持續強化災害應對準備能力
根據「十四五應急規劃」，中國將強化應急預案準備、強化應急物資準備以及強化緊急運輸準備，以提升自身災害準備能力。首先，關於應急預案，中國將持續完善預案管理機制、加快預案制訂與修訂以及加強預案演練評估。其中，關於修訂應急預案，目前北京市、天津市、甘肅省、青海省、四川省、河南省、安徽省、陝西省、貴州省、江西省、江蘇省、貴州省以及新疆維吾爾自治區等地已完成突發事件總體應急預案之修訂。其次，為有助於防範並因應重特大災害事故，中國已逐步優化自身的應急物資儲備布局，以及增加應急物資儲備之種類與規模。其中，屬於中央層級之應急物資儲備倉庫已由 57 個增加至 113 個，存放地點已遍及 31 個省分。應急物資儲備種類與規模，已分別從 124 種增加至 165 種、已從 16 億人民幣增至 44.58 億人民幣。[6]
最後，關於緊急運輸準備，為有助於提升自身的應急運輸調度效率，中國致力於研發無人機，例如由中國航空工業集團成都飛機設計研究所研製之「翼龍-2H」應急救災型無人機，即能擔負災害探查、應急通信保障、應急投送等任務。[7]
二、中國將持續加速強化應急救援力量建設
根據「十四五應急規劃」，中國將持續建設國家綜合性消防救援隊伍、國家級專業應急救援隊伍、地方綜合性應急救援隊伍以及空中應急救援隊伍，以能強化自身應急力量建設，而有助於提升災害救援能力。其中，為能強化自身的空中應急救援力量，中國將加強空中應急救援隊伍建設、完善空中應急場站布局、完善空中應急救援保障機制以及加強空中應急救援專業人才培養，故「十四五應急規劃」特別強調「提升空中綜合救援能力，建設具備高原救援、重載吊裝、遠端偵察等能力的空中應急救援和航油航材應急保障力量」。
此外，為有效提升空中救援能力，中國致力於產製新型空中應急裝備大型滅火∕水上救援水陸兩棲飛機，如「鯤龍」AG600、AC352 直升機、AC311A 型直升機。此三型飛機係由中國航空工業集團有限公司所研製生產，且已於 2021 年 5 月所舉辦之首屆長三角國際應急減災和救援博覽會期間，與多家航空公司舉行簽約儀式。[8]其中，南海通用航空有限公司除了已簽訂購買 AG600，將展開一系列通航飛行服務活動，亦與廣東省應急管理廳簽訂戰略合作框架協議，將加大栽培應急隊員力度，並增強城市直升機應用服務能力。[9]
同時，2022 年 2 月 25 日中國應急管理部召開「航空應急救援力量建設視訊會議」，強調欲透過強化空中救援力量的統籌布局、加強訓練演練、健全空中救援聯動機制以及完善空中救援基礎設施建設等面向，以提升自身空中應急救援力量。[10]
[1] 〈國務院關於印發「十四五」國家應急體系規劃的通知〉，《中華人民共和國中央人民政府》，2022 年 2 月 14 日，http://www.gov.cn/zhengce/content/2022-02/14/content_5673424.htm。
[2] 〈《「十四五」國家應急體系規劃》國務院政策力行吹風會〉，《中華人民共和國國務院新聞辦公室》，2022年2月11日，https://www.mem.gov.cn/xw/bndt/202202/t20220214_407881.shtml。
[3] 〈「十四五」國家信息化規劃〉，《中華人民共和國中央人民政府》，2021年12月18日，http://www.gov.cn/xinwen/2021-12/28/5664873/files/1760823a103e4d75ac681564fe481af4.pdf。
[4] 〈應急管理部辦公廳關於印發《「工業互聯網+危化安全生產」試點建設方案》的通知〉，《中華人民共和國應急管理部》，2021 年 4 月 7 日，https://reurl.cc/rQ45Db。
[5] 〈關於公開徵求《危險化學品企業雙重預防機制數位化建設工作指南（試行）》（徵求意見稿）意 見 的 函 〉，《 中 華 人 民 共 和 國 應 急 管 理 部 》， 2022 年 1 月 21 日 ，https://www.mem.gov.cn/gk/zfxxgkpt/fdzdgknr/202201/t20220121_407078.shtml。
[6]〈國新辦舉行防範化解災害風險 築牢安全發展基礎發布會〉，《中華人民共和國國務院新聞辦公室》，2021 年 5 月 7 日，https://reurl.cc/44O7LX。
[7] 〈「水上漂」AG930、翼龍無人機「三兄弟」……多款國產應急救援新裝備首次亮相〉，《新華網》，2021 年 5 月 7 日，http://www.xinhuanet.com/politics/2021-05/07/c_1127418635.htm。
[8]〈中國產航空 3 機 應急救援生力軍〉，《法廣》，2021 年 9 月 5 日，https://reurl.cc/pW46N4。
[9]〈廣東省應急救援航空指揮調度中心落戶珠海〉，《中國民航網》，2021 年 9 月 19 日，http://www.caacnews.com.cn/1/6/202109/t20210919_1331089.html。
[10]〈應急管理部召開航空應急救援力量建設視訊會議〉，《中華人民共和國應急管理部》，2022年2月25日，https://www.mem.gov.cn/xw/bndt/202202/t20220225_408674.shtml。