簡評 2022 年「中共中央一號文件」
2022.03.11
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壹、新聞重點
2022 年 2 月 22 日，中共發布 2022 年「中央一號文件」《中共中央、國務院關於做好 2022 年全面推進鄉村振興重點工作的意見》（以下簡稱「一號文件」），係自 2004 年來連續 19 年以「三農」（農民、農村、農業）為主題的「一號文件」（歷年「一號文件」請參見文末附表），顯見「三農」問題為中國政府長期以來的治理重心。2022 年「一號文件」全文近萬字，除延續去（2021）年「一號文件」同樣以「全面推進鄉村振興」為主題外，2022 年「一號文件」明確點出「保障國家糧食安全」與「不發生規模性返貧」為兩條必須守住的底線，並針對糧食生產、農產品供給、耕地保護、農民收入提升、農村產業發展、環境整治、基礎建設、鄉村治理、農田建設、現代化農業技術發展等議題做出重大指示，為中國共產黨 2022 年的「三農」工作劃下重點發展目標，穩住「農業基本盤」，促成「三農」工作穩定局面。[1]
貳、安全意涵
一、糧食安全成為中國國家重點戰略
確保糧食安全近年來成為中國國家重點戰略。糧食被視為維繫中國經濟穩定的「壓艙石」，2020 年下半年提出的《十四五規劃》首次增列「安全保障」相關的約束性指標，指明 2025 年中國糧食與能源綜合生產能力分別須達標 6.5 億噸與 46 億噸。2022 年「一號文件」亦開宗明義表明要「全力抓好糧食生產和重要農產品供給」，並落實中國各地產銷區之權責，要求「保面積」、「保產量」，延續 2021 年底中央農村工作會議的指示，明定 2022 年糧食產量須達到 1.3 兆斤（約 6,500 億公斤）及建成 1 億畝高標準農田。中共總書記習近平更多次在公開場合提及要「捧好中國飯碗」、「中國碗裝中國糧」等話語，[2]顯示其對於糧食安全的高度重視，希冀能改善中國持續下滑的糧食自給率。[3]
二、避免「規模性返貧」
中共總書記習近平 2021 年 2 月宣布中國「全面脫貧」後，如何避免「規模性返貧」即成為中共國家治理的重中之重，也成為2022年一號文件的另一項重點任務。中共總書記習近平將「全面脫貧」譽為「人間奇蹟」，指出「9899 萬農村貧困人口全部脫貧、832 個貧困縣全部摘帽、12.8 萬個貧困村全部出列，區域性整體貧困得到解決」。[4]然而，為避免「規模性返貧」，有賴於中國政府「幫扶」機制的有效運行，同時尚須創造出能持續帶動已「脫貧」人口收入提升的亮眼經濟表現。
三、城鄉發展不均問題仍在
而從農民收入切入觀察，城鄉發展不均仍是中國執政當局急欲改善的問題。根據歷年統計數據顯示，中國城鄉居民收入差距仍大，農村居民人均可支配收入由 2014 年的 10,489 元成長至 2021 年的18,931 元，城鎮居民可支配收入則由 28,844 元成長至 47,412 元，城鄉居民收入差距由 18,355 元擴大至 28,481 元（請參見圖 1）。儘管城鎮居民收入由農村居民收入的 2.75 倍降至 2.5 倍，兩者收入差距有微幅縮小的趨勢，但若從收入結構觀察，農村居民收入提升主要來自於農民工的工資收入與轉移淨收入，[5]實與農業與農村在地產業發展無涉。[6]因此，在 2022 年「一號文件」中，即提出要「合理保障農
民種糧收益」、「大力發展富民產業」與「促進鄉村產業發展」等改善農民收入的政策規劃。
民種糧收益」、「大力發展富民產業」與「促進鄉村產業發展」等改善農民收入的政策規劃。圖 1 歷年中國城鄉居民人均可支配收入變化
資料來源：鄧巧琳彙整自《中國國家統計局》發布之歷年國民經濟和社會發展統計公報(http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/)。
參、趨勢研判
一、「維護社會穩定」與避免「返貧」為「二十大」前首要目標
「二十大」召開在即，2022 年中共首要任務仍是維護社會穩定，體現在「三農」工作上，即是要維護「農業穩產增產」、「農民穩步增收」與「農村穩定安寧」的穩定局勢。更重要的是，要確保習譽為「人間奇蹟」的農村脫貧成果能夠有效鞏固。儘管如此，2022 年「一號文件」上提出多項社會救助與醫療保障等相關「幫扶」政策能否收效，高度仰賴政府財政資金挹注。在中國經濟面臨「需求收縮」、「供給衝擊」與「預期轉弱」的三重壓力，且將持續大幅度減稅降費的情況下，[7]有限的財政收入能否達成避免「規模性返貧」的目標，仍有待觀察。
二、耕地保護與提升糧食自給率為長期課題
就糧食安全而言，中國面臨最大的問題，在於耕地保護與重要農產品（如大豆、油料等）自給率不足。根據中國農業學者指出，2009 年至 2019 年中國耕地年均減少約 1,100 萬畝，加上現有耕地品質低落，[8]難以有效達到增產目標。近日中國國務院宣布將展開的「第三次全國土壤普查」，[9]即是為了確實掌握各省土地使用情況。在重要農產品供應方面，以大豆為例，據統計中國 2021 年大豆產量僅 1,640 萬噸，進口量則高達 9,651.8 萬噸，對外依存度相當高。[10]
然而，耕地保育難以透過短期政策收效，糧食供需體系也非一夕之間可以改變，在美中貿易對抗態勢未解、新冠疫情仍在全球蔓延之際，加上俄烏衝突的影響，全球糧食供應鏈正面臨極大的不確定性，如何確保國家糧食安全，仍將是中國政府須審慎應對的長期課題。
附表 中共歷年與「三農」問題相關的「一號文件」
| 年份 | 中央一號文件名稱 |
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1982 |
《全國農村工作會議紀要》 |
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1983 |
《當前農村經濟政策的若干問題》 |
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1984 |
《關於1984年農村工作的通知》 |
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1985 |
《關於進一步活躍農村經濟的十項政策》 |
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1986 |
《關於1986年農村工作的部署》 |
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2004 |
《中共中央、國務院關於促進農民增加收入若干政策的意見》 |
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2005 |
《中共中央、國務院關於進一步加強農村工作提高農業綜合生產能力若干政策的意見》 |
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2006 |
《中共中央、國務院關於推進社會主義新農村建設的若干意見》 |
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2007 |
《中共中央、國務院關於積極發展現代農業紮實推進社會主義新農村建設的若干意見》 |
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2008 |
《中共中央、國務院關於切實加強農業基礎建設進一步促進農業發展農民增收的若干意見》 |
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2009 |
《中共中央、國務院關於2009年促進農業穩定發展農民持續增收的若干意見》 |
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2010 |
《中共中央、國務院關於加大統籌城鄉發展力度進一步夯實農業農村發展基礎的若干意見》 |
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2011 |
《中共中央、國務院關於加快水利改革發展的決定》 |
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2012 |
《中共中央、國務院關於加快推進農業科技創新持續增強農產品供給保障能力的若干意見》 |
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2013 |
《中共中央、國務院關於加快發展現代農業進一步增強農村發展活力的若干意見》 |
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2014 |
《中共中央、國務院關於全面深化農村改革加快推進農業現代化的若干意見》 |
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2015 |
《中共中央、國務院關於加大改革創新力度加快農業現代化建設的若干意見》 |
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2016 |
《中共中央、國務院關於落實發展新理念加快農業現代化實現全面小康目標的若干意見》 |
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2017 |
《中共中央、國務院關於深入推進農業供給側結構性改革加快培育農業農村發展新動能的若干意見》 |
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2018 |
《中共中央、國務院關於實施鄉村振興戰略的意見》 |
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2019 |
《中共中央、國務院關於堅持農業農村優先發展做好「三農」工作的若干意見》 |
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2020 |
《中共中央、國務院關於抓好「三農」領域重點工作確保如期實現全面小康的意見》 |
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2021 |
《中共中央、國務院關於全面推進鄉村振興加快農業農村現代化的意見》 |
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2022 |
《中共中央、國務院關於做好2022年全面推進鄉村振興重點工作的意見》 |
[1] 〈中共中央國務院關於做好 2022 年全面推進鄉村振興重點工作的意見〉，《新華網》，2022 年 02月 22 日，http://www.news.cn/politics/2022-02/22/c_1128406721.htm。
[2] 〈 習 近 平 ： 飯 碗 要 端 在 自 己 手 裡 〉，《 新 華 網 》， 2015 年 8 月 25 日 ，http://www.xinhuanet.com/politics/2015-08/25/c_128164006.htm；陳政錄，〈習近平：中國人的飯碗裝中國糧〉，《聯合新聞網》，2021 年 12 月 27 日，https://udn.com/news/story/7331/5989987。
[3] 吳泓勳，〈陸糧食進口量再創新高 食物自給率持續下降〉，《中時新聞網》，2022 年 1 月 18 日https://www.chinatimes.com/realtimenews/20220118003878-260409?chdtv。
[4]〈中國近億人口脫貧 習近平稱創造「人間奇蹟」〉，《BBC 中文網》，2021 年 2 月 25 日，https://www.bbc.com/zhongwen/trad/chinese-news-56194835。
[5] 根據中國國家統計局的主要統計指標說明，轉移淨收入為轉移性收入減去轉移性支出。而轉移性收入為國家、單位、社會團體對該住戶的各種經常性轉移支付和住戶之間的經常性收入轉移，包括養老金或退休金、社會救濟和補助、政策性生產補貼、政策性生活補貼、救災款、經常性捐贈和賠償、報銷醫療費、住戶之間的贍養收入，非常住成員寄回帶回的收入等。而轉移性支出包含繳納稅款、社會保障支出、贍養支出、經常性捐贈和賠償支出以及其他經常轉移支出等。
[6] 樊盛濤，〈魏後凱：農民增收是促進城鄉共同富裕的關鍵〉，《澎湃新聞網》，2021 年 12 月 21 日，https://m.thepaper.cn/newsDetail_forward_15938346。
[7] 〈中央經濟工作會議在北京舉行 習近平李克強作重要講話 栗戰書汪洋王滬甯趙樂際韓正出席會 議 〉，《 新 華 網 》， 2021 年 12 月 10 日 ， http://www.news.cn/politics/leaders/2021-12/10/c_1128152219.htm；中國財政部新聞辦公室，〈財政部主要負責同志出席國務院新聞發佈會介紹財政改革與發展工作有關情況文字實錄〉，《中華人民共和國財政部》，2022 年 2 月 22 日，http://www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/caizhengxinwen/202202/t20220222_3789386.htm。
[8] 羅印沖，〈陸 18 億畝「耕地紅線」難守 官媒調查：耕地減品質變差〉，《聯合新聞網》，2022 年2 月 14 日，https://udn.com/news/story/7333/6096844。
[9] 中國國務院，〈國務院關於開展第三次全國土壤普查的通知〉，《中國政府網》，2022 年 2 月 16日，http://www.gov.cn/zhengce/content/2022-02/16/content_5673906.htm。
[10] 劉慧，〈產需缺口擴大，對外依賴度高——大豆如何提高自給率〉，《經濟日報》，2022 年 2 月12 日，http://www.news.cn/fortune/2022-02/12/c_1128360127.htm。