「印太戰略」的推進：戰略環境面評估
2022.06.22
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壹、新聞重點
2022年5月，美國拜登政府採取一系列行動推進其「印太戰略」。包括5月12至13日在華府舉行「美國與東協特別高峰會」（U.S.-ASEAN Special Summit）、5月20至24日拜登（Joe Biden）訪問韓國與日本，並於23日宣布啟動「印太經濟架構」（Indo-Pacific Economic Framework for Prosperity, IPEF），24日出席在東京舉辦的「四方安全對話」（Quad）高峰會。5月26日，國務卿布林肯（Antony Blinken）在喬治華盛頓大學發表對中政策演說。短短半個月內，美國與「印太戰略」下的多數國家交換了意見，並推出一系列「聯合聲明」與「事實清單」（fact sheet），龐大訊息量令人目不暇給。而未在這一系列活動中的太平洋島國，則成為5月26日至6月4日中國外交部長王毅出訪的對象。[1]
今年2月拜登政府公布《美國印太戰略報告》，並提出10項行動計畫。但要落實行動計劃之前，該報告指出，美國要「塑造戰略環境（to shape the strategic environment），使其最有利於美國及美國盟友和夥伴……」；布林肯對中政策演說中也強調要「塑造北京所處的戰略環境，以推進我們……的願景」。本文將檢視近期拜登政府的活動與文件，在「塑造戰略環境」上有何斬獲與侷限。[2]
貳、安全意涵
5月間，拜登政府一連串的活動進一步完備了「印太戰略」的架構。例如，IPEF做為「印太戰略」的經濟支柱，已吸引了14國參與。[3] 韓國新任總統尹錫悅承諾加強與美國傳統安全及經濟安全合作，強化了「印太戰略」在東北亞，特別是因應北韓核武與彈道飛彈威脅的力量。但東協國家與印度不願在美中之間選邊或與中國對立的立場，大致仍無改變。
一、「印太戰略」經濟支柱初具雛形
多數區域國家期待「印太戰略」能像歐巴馬政府「重返亞洲」（Pivot to Asia）與「亞洲再平衡」（Asia Rebalancing）那樣，除外交與安全支柱之外，也建構像「跨太平洋夥伴協定」（Trans-Pacific Partnership, TPP）那樣的經濟支柱。雖然近年美國民意不支持強調「關稅減讓」與「市場准入」的傳統區域自由貿易機制，但拜登政府仍推出了「印太經濟架構」。美方官員多次強調，IPEF並非傳統自由貿易協定。目前IPEF僅揭露四大主要領域及原則性敘述：（1）數位貿易、勞動與環境等議題之公平有彈性的貿易規範；（2）「供應鏈韌性」；（3）基礎建設與綠色技術；（4）稅收與反貪腐。具體內容要等今年夏天參與國開展協商後才能確定。[4]
二、韓國積極回應「印太戰略」建構
拜登到訪前，韓國已宣布「韓美聯合師」成立阿帕契武裝直升機部隊；在2025年前採購約40架美國教練直升機，部署到陸軍與海軍；韓國國家情報院加入北約「卓越聯合網絡防禦中心」（NATO Cooperative Cyber Defense Centre of Excellence, CCDCOE），成為第一個加入該網路防禦中心的亞洲國家。
拜登到訪後，雙方重新確認對《美韓共同防禦條約》的承諾；同意在最短時間重啟高階「延伸嚇阻戰略暨諮商組」（Extended Deterrence Strategy and Consultation Group, EDSCG）；同意擴大朝鮮半島周邊聯合演訓的「範圍」（scope）與「規模」（scale）；大幅擴大對抗北韓網路威脅；強調美、日、韓三方合作在應對北韓挑戰的重要性。兩國也承諾擴大深化在「關鍵新興科技」（包括先進半導體、電動車電池、人工智慧、量子科技、生物科技、生物製藥與自主機器人）、網路安全、供應鏈、能源安全、核能、太空科技等方面的合作。韓國表示將參與IPEF，拜登也歡迎尹錫悅參與「四方安全對話」（Quad）的意願。
三、東協與印度仍是相對保守的夥伴
如同過去東協外長會議及領袖高峰會的聲明均未直接點名中國，此次美國與東協特別高峰會《聯合願景聲明》及《成果清單》，也都未提到中國。考慮到與中國密切的經貿關係，多數東協國家對於靠攏美國仍維持審慎態度。同樣地，過去印度不願表明「印太戰略」係針對中國，並拒絕譴責俄羅斯入侵烏克蘭、拒絕對俄實施制裁，此次《「四方安全對話」（Quad）高峰會聯合聲明》，也未點名中國在區域內的擴張，僅稱這是四國憂心的問題，僅稱烏克蘭戰爭為「一場悲劇性的衝突」。這些相對溫和的文字，顯然是出於印度的堅持。
參、趨勢研判
布林肯對中政策演說指出，拜登政府要與中國展開競爭，但不尋求衝突或新的冷戰，也不尋求阻止中國作為大國發揮作用、不尋求阻止中國發展經濟或促進人民利益，而是要保護讓各國得以「和平共存」發展的國際法、協定、原則與機構機制。要達到這個目的，就必須進行戰略環境的建構，才能遏制中國以政策扭曲市場機制、強迫跨國公司技術轉移、對各國進行「經濟脅迫」，或以「海上民兵」干擾周邊國家海上經濟活動，並捍衛「以規則為基礎」的國際秩序及普世價值體系。這些經濟、安全層面的合作，也正逐步建構美國國防部長奧斯汀（Lloyd Austin）所說的「綜合嚇阻」（integrated deterrence）。
一、強化「供應鏈韌性」是經濟戰略環境的核心
美國5月各項活動幾乎都與「供應鏈」有關。5月12日美國商務部長表示，美國正尋求與東南亞夥伴國家合作深化「供應鏈韌性」；韓國同意與美國強化「供應鏈」合作；日本主張半導體「供應鏈」需爭取韓國與台灣支持；美國與台灣啟動「台美21世紀貿易倡議」（U.S.-Taiwan Initiative on 21st-Century Trade），主旨除推動雙邊貿易、加強技術出口管控外，改善「供應鏈」也是重點。
「供應鏈」也是IPEF四大支柱（貿易、「供應鏈」、綠色能源、稅制與反腐）中最重要的一環。IPEF《事實清單》指出，IPEF將提供前所未見的「供應鏈」承諾——更能預期並預防「供應鏈」斷鏈，藉此創造更具「韌性」的經濟，並防備價格飆漲而導致家庭支出增加。建立「韌性經濟」的具體作法包括：建立「供應鏈」中斷早期預警系統、繪製關鍵礦產「供應鏈」、提升關鍵部門可追蹤性、進行協調以提升多樣化等。今年5月「美國—歐盟貿易技術委員會」（U.S.-EU Trade and Technology Council）第二次會議已宣布將進行為期兩個月的先導研究，為半導體「供應鏈」中斷發展一套「預警系統」，[5] 可見美國的多方布局。
此外，將生產基地遷回或從他國獲取敏感產業原料，如製藥原料和關鍵礦物，可增強「供應鏈」的安全與「韌性」。IPEF雖不提供」市場准入」或「關稅優惠」，但能協助會員國免於「供應鏈」斷鏈；在「供應鏈」重組中，也可能出現廠商離開中國外移到東南亞，例如因近期的蘋果（Apple）「供應鏈」調整，而使越南獲利。
二、將強化反制北韓與中國的安全威脅
5月間各項活動加強了對北韓與中國安全威脅的反制。在東北亞安全上，《美韓領袖聯合聲明》首度載明：「在韓國面對朝鮮核攻擊威脅時，美國將動用包括核武在內的所有防禦力量為韓國提供防禦」。在《美日領袖聯合聲明》中，拜登也重申美國對日本的安全承諾，並表示將使用所有軍力，包括核武，以協防日本。[6]
關於台海情勢，美日領袖聯合聲明重申台海和平穩定的重要性，是國際社會和平繁榮不可或缺要素。美韓領袖聯合聲明除重申維持台海和平穩定的重要性，也新增「台海和平穩定為印太安全與繁榮的重要元素」（essential element）。此外，拜登與岸田會談後召開聯合記者會，對於媒體詢問若台灣發生與烏克蘭同樣狀況，美國是否會軍事介入時，拜登回答：「是的……，這就是我們做過的承諾」。雖然事後白宮再度澄清美方政策不變，但這已是拜登上任一年多來第三度就此議題明確表態。箇中原因令人玩味。
關於東南亞海上安全，Quad聯合聲明提出「印太海域覺知夥伴關係」（Indo-Pacific Partnership for Maritime Domain Awareness, IPMDA）旨在分享商用資訊及追蹤非法海上情事，並透過「數位科技」、「衛星技術」與「資訊共享」等作法，建立「共同作戰圖像」（common operating picture），以應對中共「海上民兵」的威脅，防止「灰色地帶」衝突。這是美、日、澳、印首度以具體措施回應中共「海上民兵」威脅。布林肯在對中政策演說中也強調，透過IPMDA可使區域合作夥伴能更好地監控沿岸水域，解決非法捕魚問題，並保護其主權與海洋權利。在《美國—東協特別高峰會成果清單》中，也指出美國將斥資6,000萬美元推動海上安全合作，並在東南亞與大洋洲部署一艘海岸防衛隊（USCG）的巡邏艇，執行安全合作與訓練。
三、逐步收緊的美中戰略對抗
從公布《美國印太戰略報告》到近期一連串的行動，不論是否意在「戰略圍中」，拜登政府已大致完成「印太戰略」的戰略環境建構，並為即將公布的《國家安全戰略》報告做好準備。相對地，當拜登在東京參加Quad高峰會時，中俄戰機在日本周邊海域上空實施例行性聯合空中戰略巡航。王毅太平洋島國之行雖然未能與南太十國簽訂多邊協議，但南太已成中美競逐的戰場。中國在柬埔寨南部投資興建泰國灣北部的雲朗海軍基地（Ream Naval Base），已於6月8日由中、柬雙方共同破土奠基；中國也宣布與中亞五國的外長會談層級將提升到元首層級。[7] 顯見美中戰略對抗並不侷限於「第一島鏈」，新的長期競爭格局已逐步形成。
[1]王毅訪問七個南太平洋島國（索羅門群島、吉里巴斯、薩摩亞、斐濟、東加、萬那杜、巴布亞紐幾內亞）及東帝汶。最為外界矚目的《區域安全與經濟發展全面協議》，因未獲得太平洋10國的一致同意，而未完成簽署。
[2]《美國印太戰略報告》的措辭是「美國的目標不是要改變中國，而是要塑造一個戰略環境……使其最有利於美國及美國盟友和夥伴及共同享有的利益和價值觀」，布林肯對中政策演說則稱「我們不指望北京改弦更張。因此，我們將塑造北京所處的戰略環境，以推進我們建構開放與包容的國際體系的願景」。請見 “Indo-Pacific Strategy of the United States,” The White House, February 11, 2022, p. 5, https://reurl.cc/loXXld; Antony J. Blinken, “The Administration’s Approach to the People’s Republic of China,” U.S. Department of State, May 26, 2022, https://reurl.cc/b2xxey。
[3]已表態參與印太經濟架構的國家除美國外，有日本、韓國、印度、澳洲、紐西蘭、越南、泰國、菲律賓、馬來西亞、新加坡、印尼、汶萊、斐濟等，共計14個國家。
[4]楊明珠，〈美貿易代表戴琪：今夏正式協商印太經濟架構〉，《中央社》，2022年5月29日，https://reurl.cc/9GyQ5O；“Statement on Indo-Pacific Economic Framework for Prosperity,” The White House, May 23, 2022, https://reurl.cc/GxDlkp。
[5]“U.S.-EU Joint Statement of the Trade and Technology Council,” U.S. Department of Commerce, May 16, 2022, https://reurl.cc/VDlnyn.
[6]“United States-Republic of Korea Leaders’ Joint Statement,” The White House, May 21, 2022, https://reurl.cc/7DlmOy; “Japan-U.S. Joint Leaders’ Statement: Strengthening the Free and Open International Order,” The White House, May 23, 2022, https://reurl.cc/QLDx0q.
[7]Simone McCarthy, “China and Cambodia Break Ground at Naval Base in Show of ‘Iron-clad’ Relations,” CNN, June 10, 2022, https://reurl.cc/d2lK3D；〈王毅談“中國+中亞五國”外長第三次會晤的成果和共識〉，《中華人民共和國外交部》，2022年6月8日，https://reurl.cc/QLG8rZ。