恐嚇或溝通：中國國防部長參加「香格里拉對話」的戰略意圖
2022.06.22
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壹、前言
因為疫情而停辦的「香格里拉對話」（Shangri-La Dialogue），2年後於2022年6月10日重新召開實體會議，參加人數從以往的千人規模，降低為五百人左右。「香格里拉對話」本意在促進印太各方的對話。卻因為多國元首及國防部長的參與及雙邊對話，受到各界注目。尤其俄烏戰爭之後，國際關注中國軍事擴張印太區域情勢及美國未來的反制政策，使得美中國防部長的雙邊對話、美國國防部長奧斯汀的演講、中國國防部長魏鳳和的演講受到注目。（議程參見附表）
由於新加坡與英國國際戰略研究中心（Institute for International Strategic Studies, IISS）合作舉辦「香格里拉對話」多年，使這個論壇已經成為年度討論全球與區域安全議題的主要平台。從議程觀察，開幕演講邀請日本首相岸田文雄，印太主要國家國防部長踴躍參與，都可以看出對此論壇的重視。也因為如此，主要國家國防部長，尤其是美中兩國國防部長分別擔任一場次主題演講，自然有其預想目標。尤其在國際關注烏克蘭戰爭及台海情勢的背景下，美國、中共與這兩個議題息息相關，未來的政策與發展亦值得關注。
貳、中國國部長魏鳳和發言與問題回應內容
根據中共《國防網》的報導，魏鳳和以逐稿宣讀的方式，就「中國對區域秩序的願景」議題發言。要點如下：
一、強調多邊主義解決區域安全議題
魏鳳和指出，「人類社會正經歷史上罕見的多重危機，出路在於維護和踐行多邊主義，推動構建人類命運共同體。」雖然中共不論在東海、台海或南海議題採取強勢單邊主義的灰色地帶行動，但中共仍意有所指地認為印太地區威脅來源來自美國的單邊主義，而中共是以多邊主義維護和平。另外，魏鳳和又批評美國對中共進行抹黑，其實就是典型「作賊喊抓賊」的伎倆。魏鳳和又強調「中國堅定奉行防禦性國防政策，中國軍隊始終是和平之師，也必將堅決捍衛國家主權、安全、發展利益。」類似用語在中共國防報告書都可以看到，魏鳳和很用力的在「香格里拉對話」透過講稿說出來，對印太國家其實並沒有甚麼說服力。
二、對台灣問題的底線與堅定立場
魏鳳和強調，「台灣是中國的台灣，台灣問題是中國的內政，祖國統一是絕對要實現的，搞「台獨」分裂是絕對沒有好下場的，外部勢力干涉是絕對不會得逞的。和平統一是中國人民最大的願望，我們願付出最大的努力，但如果有人膽敢把台灣分裂出去，我們一定會不惜一戰、不惜代價，任何人都不要低估中國軍隊的決心意志和強大能力。」[1]
然而，如果對照《香格里拉對話論壇》網站的影音資料來看，魏鳳和其實用了更強硬的語言，例如：「如果有人膽敢把台灣分裂出去，中方一定會不惜一戰、不惜代價，一定會打到底。」、「在此，我要正告『台獨』分子及其背後勢力：搞『台獨』，死路一條，妄想！挾洋自重，不會得逞，休想！」這些語言並未出現在中國《國防部官網》及《人民日報》的報導，反而出現在香港的《文匯報》，[2] 足見其警告性及恐嚇性意味相當高，並非中共即將武力犯台，或決心與美國對抗。若仔細對照其內容，仍然是老調重彈。
三、對台灣背後勢力的針對性
魏鳳和特別提及「……正告『台獨』分子及其背後勢力」，主要就是針對美國及日本而言。面對美國想要拉攏東協國家，以及宣示對印太區域重要安全的關注，主要採取柔性的反制作為。甚至當日本首相岸田文雄開幕演講之後，解放軍何雷中將提問有關中日關係發展時，有點以中日建交五十年應該促進中日關係發展，而非升高對立來質疑岸田文雄。對於其他鄰近國家潛在衝突的問題，魏鳳和在回答現場提問時，強調與越南是兄弟鄰國；2020年中印邊界衝突問題誰非非常清楚；對於核武問題則是不首先使用核武；發展高超音速武器是很自然的事情等。這顯示中共在此次論壇對自己強硬行為加以辯解。
美國國防部長奧斯汀不論在論壇之前與魏鳳和的電話會議，或在雙邊會談及主題演講，都不斷強調美國「一中政策」未變，反對片面改變台海現狀，並無明確支持台灣的說法。看起來有意營造與中共國防部長戰略對話的友善氣氛，但是中共國防部長魏鳳和在「香格里拉論壇」的美中雙邊對話中，警告美國「如果有人膽敢把台灣分裂出去，中國軍隊必將不惜一戰，不惜代價，堅決粉碎任何「台獨」分裂圖謀，堅決維護國家主權和領土完整。」此種態度相對美國態度而言有點突兀，只能研判中共是蓄意如此。
四、中俄只是夥伴關係而非同盟關係
魏鳳和在回答現場提問有關近期中俄戰略巡航問題時，提到中俄關係將持續成長，但是中俄兩國是夥伴關係而非同盟關係，中共也絕對沒有援助俄羅斯任何軍事物資。從魏鳳和回答的表情來看，真實性不高，中共應該有援助俄羅斯一些非軍事性物資，否則難以應對烏克蘭戰前的中俄聯合聲明內容。然從兩國合作的趨勢來看，將來中共在印太區域面對美日澳等國的反制，當然需要俄羅斯的支持，或者顯示兩國的密切合作，增強對周邊國家的嚇阻能力。尤其在中共與俄羅斯聯袂否決安理會有關烏克蘭戰爭的決議後，將來在印太的相關議題，兩國合作可能性很大。此種合作可以發生在外交、經濟與後勤物資議題，但不太可能提升到足以讓兩國並肩同盟作戰。
參、中共戰略意圖
一、以嚴詞恐嚇應對美國的戰略溝通
即使曾經歷許多失敗的教訓，以美國人的觀點來看，維持暢通的對談管道，可以消弭戰爭或者緩和衝突。因此，美國拜登政府不斷希望與中共建立戰略溝通的管道，以管控戰爭風險，避免因為突發狀況而發生戰爭。當中共忙於其他國內外事務，不想面對美國壓力時，中共會回絕這樣的戰略溝通與對談。一旦會談壓力無法避開時，中共則會採取兩種作為來因應。首先，虛以委蛇的以「假大空」的語言回應各種質疑；或者以敷衍的好話，迷惑對方的邏輯與判斷力。其次，當中共不想爆發衝突，但是因承受國內或黨內民族主義壓力時，則會表達各種狠話，對外宣示強硬立場，對內則展現勇敢抗衡外國勢力的形象。
魏鳳和在「香格里拉論壇」的表現，類似於第二種，因為在美國總統拜登三次「講錯話」，強調介入台海是美國的「承諾」之後，在與美國開會或接觸的場合，絕對不能示弱，必須強硬表態。為了避免這種強硬表態引起內部政治風波，中共官媒反而會低調，並未報導強硬字眼內容，足以證明中共對外面對強敵色厲內荏的本質未變。尤其當美國國防部長奧斯汀在會議中表現得過於理性時，相對襯托中共國防部長的強勢。尤其在美中國防部長雙邊會議之後，魏鳳和面對記者詢問會議是否順利時，大聲地回答順利，也表示中共在雙邊會議的目的，就是要與美國各說各話，以展現強硬立場。
二、中共對外強勢與軍備擴張已經是理所當然
共歷年國防報告書或是國防部發言人在遇到國外政府，或媒體質疑中共軍備擴張時，總會不斷強調不首先使用核武、採取防禦性國防政策、軍備發展在維護和平等。此種振振有詞的表達，無法遮掩中共在區域內以灰色行動改變現狀的企圖。就魏鳳和第二次參加「香格里拉對話」的自信程度而言，已經逐漸顯露中共將對外強勢行為與軍備擴張視為理所當然。魏鳳和在回應中共彈道飛彈部署的問題時，提及2019年的大閱兵已經展現中共飛彈的能力，未來仍將繼續發展。看起來，中共有關軍備發展的自我論述，已經不在乎是否會引起新一波的「中國威脅論」。
因為美國從阿富汗撤退，以及在烏克蘭戰爭軍事援助的保留，都讓中共增加強勢主導印太區域情勢的自信，不斷採取擴張作為。例如，在柬埔寨設立軍事基地、與太平洋國家簽訂合作協議等，都顯示中共希望在2027年建軍百年之際，能夠在軍力上趕上美國，讓美國對介入行動產生遲滯或猶豫。
三、拉攏東協國家，分化美國與東協國家關係
「香格里拉對話」期間，中共也與新加坡簽訂合作協議，除了讓新加坡部隊可以在中國大陸場地訓練之外，也可強化兩軍之間的交流。新加坡是東協國家中唯一表態支持制裁俄羅斯的國家，但是新加坡總理李顯龍過去曾說過，不願意在美中兩國之間表態。此次「香格里拉對話」，中國派遣龐大的解放軍代表團，各軍種的副司令員也參與，顯示經過與新加坡密集協調與充分的準備。如果印太區域發生衝突，不論是東海、台海及南海的問題，因為衝突地理位置及爆發原因的不同，印太國家在無同盟條件下，不太可能相互支援。
魏鳳和曾提及說，中共和東協去年建立全面戰略夥伴關係，這是雙方關係史上新的里程碑。「只要我們不斷增進互信、凝聚共識，就沒人能破壞我們的團結。那些挑撥離間、煽動對立、強迫別人選邊站隊的行為注定會失敗。」另外，在南海議題上，魏鳳和批評「有的大國長期以『航行自由』之名行『航行霸權』之實，派艦機到南海橫衝直撞、耀武揚威」；「我們域內國家是搬不走的鄰居，必須共同警惕和防止域外國家插手攪局、搞亂南海。」[3] 從這些言詞看來，明確地在分化美國與東協關係。
未來如果美國要求不同區域國家援助某一衝突國家，例如，要求韓國協助處理南海問題，未必能夠獲得應允。如果東海及台海爆發衝突，東協國家基於對中共的顧忌，也無法聲明支持或介入。這也讓中共希望可以透過參與香格里拉論壇的機會，防止東協國家因為奧斯汀訪問而被美國拉攏，分化東協國家與美國的關係，降低美國在印太區域的領導權威。
肆、政策建議
一、強化台灣在「香格里拉對話」的參與
因為疫情使得今年「香格里拉對話」降低規模，使台灣僅有少數智庫獲得邀請參加。但是在魏鳳和場次演講時，美、日、印、澳四國學者都踴躍提問，越南、韓國、歐盟、英國也針對區域重要議題表達。但身為議題核心的台灣，卻沒有適當機會表達意見或提問，非常可惜。既然中共國防部長都有一組對台強硬的標準套話，台灣方面應該立即反應。雖然每位與會者參加各場次演講或議題的提問，都須先報名，且由大會主持人決定，台灣即使有代表參與，無法在現場提問。相關政府部門也應該在掌握訊息之後立即做出反應。況且會前就可以預測出魏鳳和的陳腔濫調，完成先期準備與快速回應並非難事。
二、會議之後兩國互動才是重點
相對於中國國防部長魏鳳和的狠話，美國國防部長奧斯汀（Lloyd J. Austin III）過於理性。但這樣的理性是否會讓中共覺得美國已經示弱，或者對於印太區域問題分身乏術而缺乏信心，這也正是中共最想看到的。正如前述中共國防部長在「香格里拉對話」主要在恐嚇及宣示立場，實際作為如何仍有變數。近日，美國國務卿布林肯（Antony Blinken）在中國政策演說中批評中共挑釁，以及美國國家安全顧問蘇利文（Jacob Sullivan）與楊潔篪6月14日在比利時近5小時的閉門談話等，都顯示兩國對於印太區域重要議題仍有歧見。雖然兩國都不願意見到衝突發生，但是中共強勢作為與軍事威脅準備都讓美國及區域國家，擔憂中共會趁烏克蘭戰爭導致國際情勢動亂，對台灣發動突襲行動。在奧斯汀的理性呼籲之後，美國也必須持續明確表態，以收警告中國之效。
附表、2022「香格里拉對話」議程
資料來源：沈明室根據公開資料製表。
[1]〈魏鳳和在第19屆香格里拉對話會上作大會發言〉，《國防部網》，2022年6月12日，http://www.mod.gov.cn/big5/topnews/2022-06/12/content_4912761.htm。
[2]〈中國防長：若有人膽敢把台灣分裂出去 中方一定打到底〉，《文匯網》，2022年6月13日，https://www.wenweipo.com/a/202206/13/AP62a686d2e4b033218a51cd2c.html。
[3]“Fifth Plenary: China’s Vision for Regional Order,” The IISS Shangri-La Dialogue, June 13, 2022, https://www.iiss.org/events/shangri-la-dialogue/shangri-la-dialogue-2022.