美國防長奧斯汀在「香格里拉對話」與東協國家互動觀察
2022.06.22
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壹、前言
美國國防部長奧斯汀（Lloyd J. Austin III）於2022年6月10日抵達新加坡，參與10日至12日舉行的第十九屆「香格里拉對話」（Shangri-La Dialogue, 正式名稱為亞洲安全會議，以下簡稱「香會」），與印太區域重要防務領袖見面，促進美國與區域國家的防衛夥伴關係。會後，奧斯汀將訪問泰國，推進美泰同盟關係現代化。
本屆香會有來自42個國家的500多名政府高層、軍事將領及安全專家。由部長級官員率領的代表團達37個。這是奧斯汀擔任防長以來，第四度訪問印太地區。在香會場上與場邊，奧斯汀的行程頗多，本文僅針對與東協各國有關部分，做簡要觀察與分析。
貳、奧斯汀東協相關行程與發言
2022年6月10日，奧斯汀先與新加坡防長黃永宏在場邊會面。接著會見東協九國防長（緬甸未與會），討論如何深化合作，處理區域安全挑戰。之後再與越南防長潘文江將軍、印尼防長普拉伯沃分別進行會談。6月11日上午，奧斯汀在香會發表演說。茲就相關會談與演講重點及意涵，分析如下。
一、美國提出與東協盟邦夥伴強化合作的三種方式
奧斯汀在演說中除重申對東協中心地位的尊重之外，最重要的應是提出與印太，包括東協國家合作往來的三種方式：
（一）協助能力建構：美國願協助區域盟邦夥伴確保其擁有捍衛利益所需的能力、嚇阻侵略，並以自己的方式蓬勃發展。關於能力建構，奧斯汀列舉了美國國防部2021年底提出的快速防禦試驗儲備（Rapid Defense Experimentation Reserve, RDER）、願與各國共同測試改變戰局的科技，並指AUKUS不僅致力於核動力潛艦，也積極發展新興關鍵科技，如人工智慧與高超音速武器；印太經濟架構（IPEF）則有助維持供應鏈安全。
（二）強化演習與訓練：美國將強化與各國演訓的複雜度、共同性（jointness）及聯合演習規模，以深化「相互操作能力」（interoperability），進而協助捍衛彼此共享的原則。奧斯汀特別強調美國與印尼的「格魯達之盾」（Garuda Shield）雙邊演習，[1] 2022年8月將首度擴大到14國參與。6月底的環太平洋軍演也將有26國，38艘艦艇，將近25,000人參與。
（三）以創新方式進行合作：美國將以創新、有彈性且量身訂做的方式，與盟邦夥伴合作，建構靈活彈性的安全網絡，以捍衛共同原則，促進區域穩定。奧斯汀列舉的例子包括：美日印澳就海事安全問題進行合作；2022年4月首度舉行的日本與菲律賓及2021年9月舉行的澳洲與印度的2+2對話；美澳日三邊防務合作。奧斯汀也希望透過「東協防長擴大會議」（ASEAN Defense Ministers’ Meeting (ADMM)-Plus），強化與東協各國的防務合作。
二、新加坡、印尼與越南是防務合作重點國家
奧斯汀在香會演講中指出：「美國正在將與新加坡、印尼及越南的國防合作提升到更高層次」，星、印、越恰恰也是奧斯汀此行與東協國家三場雙邊會談的對象。至於提升到更高層次，主要指協助區域國家國防現代化與區域安全合作。
新加坡防長黃永宏在雙邊會談中，感謝美國支持新加坡武裝部隊在美國訓練、支持新加坡空軍購買及啟用F-35B型戰鬥機（採購4架短程起飛-垂直降落的F-35改良型已獲美批淮，選購8架F-35B型機將於2026年開始陸續交機）；雙方也討論如何強化兩國在網路防禦等方面的合作。印尼防長在雙邊會談中，討論美印防務合作及印尼國防現代化優先議題。美方公布的資料中並未提到先前印尼表達興趣的F-15採購問題，僅揭露美國將協助印尼強化海事自衛能力；[2] 今年印尼首度有軍官依據「國際軍事教育暨訓練計畫」（International Military Education and Training, IMET），進入美國三軍院校就讀；雙方也討論到印尼有意參與的兩個倡議——網路安全訓練及5月「四方安全對話」（Quad）峰會提出的「印太海事領域覺知夥伴關係」倡議（the Indo-Pacific Partnership for Maritime Domain Awareness, IPMDA）。
越南在雙邊會談中相對審慎。雙方在會中探討強化美、越緊密夥伴關係防衛層面的機會，至於具體防務合作問題，僅提到共同處理戰爭遺留問題、新冠疫情因應，及強化人道援助能力。雙方也討論區域安全發展，包括對於東南亞海上秩序的挑戰。
三、美國與東協海事安全合作是最重要議題
美國與東協國家的海事安全合作，是貫穿5月份美國東協特別峰會及Quad峰會的新倡議，也是奧斯汀此行反覆強調的核心議題。在與東協九國防長會談中，奧斯汀也凸顯海事安全合作及美國海岸防衛隊（United States Coast Guard）的角色。與會的各國部長則重申要共同合作處理區域挑戰，並將在11月的「東協防長擴大會議」繼續相關對話。
奧斯汀在香會演講中進一步闡明，與東協的海事安全合作主要是拜登（Joe Biden）在Quad峰會提出的「印太海事領域覺知夥伴關係」（IPMDA），美國將提供更多的海域覺知訊息（應以衛星情資為主），強化區域資訊中心的管控，與各國建立共同作戰圖像（common operational picture），共同處理非法捕魚及其他灰色地帶活動。此外，已在印太區域默默耕耘數年的美國海岸防衛隊，也在此次峰會正式浮上檯面。奧斯汀在演講中介紹了首度出席「香格里拉對話」會議的美國海岸防衛隊新任指揮官費根上將（Admiral Linda Fagan），並宣示美國將加大海岸防衛隊對印太區域的投入，與盟邦夥伴共同因應「灰色地帶行動」，2023年海洋防衛隊也將有一艘巡邏艇部署到東南亞與大洋洲。
參、結語
2022年2月公布的《美國印太戰略報告》指出，海岸防衛隊將是海上安全戰略的核心；美國將擴大海岸防衛隊在東南亞、南亞和太平洋島嶼的存在與合作。5月Quad峰會推出的「印太海事領域覺知夥伴關係」倡議，是延續此一脈絡的發展。在該倡議下強化區域國家海域覺知的能力，確實具有相當的積極性，也可能對中共海上民兵產生一定的反制效果。但始終不願在美中之間選邊的東協各國，對美國各項倡議的回應仍然相當審慎。
離開新加坡後，奧斯汀繼續前往泰國，爭取美泰同盟關係的深化。這個行動也一定程度反映出美國落實「印太戰略」的侷限。強調「價值」、「理念」與「規則」的「印太戰略」，能否與重視現實經貿利益的東協成員，特別是南海周邊國家形成更緊密的合作建構，仍需進一步觀察。
[1]2022年4月7日，印尼陸軍發布新聞稿指出，美國與印尼間的第16屆「哥魯達盾2022」演習，將於8月1日至14日舉行，屆時會有來自英國、澳洲、日本、馬來西亞、新加坡、加拿大等國家的部隊參演。參演國家總數達14個，演習科目包括實彈演習、特別行動和航空部分以及其他訓練科目。
[2]2021年，印尼海岸防衛隊與美國海岸防衛隊在巴淡島（Batam）聯合建立海上培訓中心，旨在提高印尼海事安全局（Indonesian Maritime Security Agency, BAKAMLA）的執法能力。2021年印尼海事安全局發起首屆東協海岸防衛隊論壇（ASEAN Coast Guard Forum, ACGF），以促進東協國家間之海岸防衛隊的合作。2022年2月，該局邀請汶萊、馬來西亞、菲律賓、新加坡和越南參加海岸防衛隊的合作會議。