「印太經濟架構」中的數位連結與分流
2022.06.22
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壹、新聞重點
美國總統拜登(Joe Biden)在2021年亞太經合會高峰會上宣布「印太經濟架構」(Indo-Pacific Economic Framework, IPEF)的政策理念之後,美國商務部於2022年5月23日公布「印太經濟架構」四大主軸:公平與堅韌性的貿易、堅韌性的供應鏈、基礎設施與去碳化、稅賦與反貪腐。其中第一項劃分給貿易談判總署負責,其他則歸商務部主管,貿易談判總署負責的項目包括勞工、環境、數據、貿易、農業、市場競爭與貿易便捷化。第一輪13個創始會員國是美國、日本、印度、南韓、澳洲、紐西蘭、越南、菲律賓、泰國、印尼、新加坡、馬來西亞,以及汶萊,總共約佔全球40% GDP。[1] 雖然台灣未在第一輪進入IPEF,但不排除後續加入,而數位供應鏈安全與韌性議題對台灣影響最大,本文特此予以分析。
貳、安全意涵
一、印太經濟架構強調價值與韌性的數位連結
不同於過去或由美國國防部提出印太戰略的安全面向倡議,或由國務院提出印太戰略碰觸基礎建設、數位連結、資安威脅分享,再留予相關部門接續提案,這次由商務與貿易部門規劃與發佈的「印太經濟架構」,強調其起手式為一原則性框架,後續實質協議將由美國與個別國家量身打造。如此一來,將為美國未來對各國的雙邊貿易談判,創造出更大的彈性空間,避免淪於發起TPP多邊貿易協議後,才發現對自己不利而抽身的難堪前例。正因如此,美國才會一再強調「印太經濟架構」不是多邊區域貿易協議。與歐盟「全球門戶」及中共「帶路倡議」相較之下,「印太經濟架構」應該比較接近經濟戰略倡議。
「印太經濟架構」雖強調非排他性與包容性,但畢竟北京藉由「帶路倡議」中的基礎建設,布建海外航港營運與5G通訊系統;這些舉措的戰略與軍事情報性質,引起美國嚴密注目與警覺。川普政府時代積極以「印太戰略」作為因應對策,其中「藍點倡議」即突出數位基礎建設。拜登政府上任迄今才端出「印太經濟架構」,其隱形對手還是中共的「帶路倡議」。「印太經濟架構」中,數位經濟角色顯眼,強調連結性經濟,但側重供應鏈安全與韌性,且需符合綠色環保、透明反貪腐及民主自由價值。有鑑於此,數位貿易將不僅止於電信通訊、電子商務,除了牽涉數位主權的資料跨境傳輸與資料安全保障,[2] 必須符合自由與人權價值之外,對於數位軟硬體標準的制定,也會要求符合前述價值。因此,有一股聲浪提議,或可單獨切割出數位貿易協議,期能及早讓數位貿易談判塵埃落定。[3]
二、美國「印太經濟架構」與歐盟「全球門戶」分進合擊
在美、中兩強之外,歐盟是唯一具有空間與實力提出類似「印太戰略」、「帶路倡議」戰略層級的政治實體。但受英國脫歐、歐盟決策冗長的影響,歐盟在經過數年謹慎觀察與評估之後,才在2018年先提出「歐洲與亞洲連結戰略」(Connecting Europe and Asia – Building blocks for an EU strategy);時隔近3年,才又在美國拜登政府多邊合作戰略架構下,於2021年4月提出《歐盟印太合作戰略》(EU strategy for Cooperation in the Indo-Pacific)。
針對《歐盟印太合作戰略》鏈結的部分,尤其是基礎建設發展議題, G7在2021年6月提出的《Build Back Better World(B3W)夥伴倡議》,歐盟則緊接著在2021年7月12日發布「全球連結的歐洲」(A Globally Connected Europe),並在2021年12月推出「全球門戶」(Global Gateway),接續在2022年2月擬定「全球門戶夥伴關係歐洲戰略」(European Strategy of Global Gateway Partnerships)計畫,承諾向非洲提供1500億歐元,用於布建通訊基礎建設,顯見歐盟有意在「印太戰略」與「帶路倡議」之外,提供另一個戰略路徑選項。
「全球門戶」側重數位化轉型、綠能可持續性、基礎交通、通訊產業以及金融貿易等,特別強調須符合歐盟民主、法治和人權價值觀,這部分在IPEF以及G7的B3W都被明顯突出,且刻意不點名的與「帶路倡議」做出區別。此外,IPEF鎖定在印太區域,而Global Gateway則可以在全球與「帶路倡議」競合,可與IPEF收分進合擊之效。
參、趨勢研判
一、全球數位陣營將加速分流盤整
中共理解IPEF潛藏的針對性,其官方對於IPEF採質疑暗諷方式回應,中共外長王毅就強調「三個應該與三個不應該」:「一是應該推進自由貿易,不應該搞變相保護主義;二是應該有助於世界經濟復甦,不應該破壞產業鏈穩定;三是應該促進開放合作,不應該製造地緣對抗」。中共學界則較為明白地指責美國以冷戰思維,藉IPEF搞科技聯盟,意圖加緊與中共數位科技產業之脫鉤分流。[4]
若置於全球脈絡觀察,在新冠疫情後與俄烏戰爭爆發後,美國IPEF、歐盟Global Gateway相對於中共「帶路倡議」之數位絲路,無論在網路主權之人權、民主、法治價值,還是供應鏈安全之乾淨網路連結,美歐相對於中共存有極大之差距。未來若數位分流形成分別以美、中為首的兩大陣營,如此態勢應不至於令人意外,而此刻IPEF強調數位經貿,即可能產生加速分流的效應。
二、台灣供應鏈調整動向可望具關鍵作用
台灣雖不在IPEF第一波會員國之列,但美國國務卿布林肯先前也明白指出並不排除台灣加入。然而,台灣身為數位供應鏈關鍵角色,相關供應鏈廠商未來勢必也要符合人權與反貪腐價值。這與台商在中國大陸營運實務環境,往往有所扞格,故必須謹慎思考下一步是否需主動調整供應鏈架構,而非被動被要求配合後再來修正,屆時恐怕要付出更高的代價。
[1]“Statement on Indo-Pacific Economic Framework for Prosperity,” The White House, May 23, 2022, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2022/05/23/statement-on-indo-pacific-economic-framework-for-prosperity/.
[2]周鉅原,〈印太經濟架構下的數位貿易協定與台灣的機會〉,《風傳媒》,2022年6月8日,https://www.storm.mg/article/4361421?mode=whole。
[3]沈榮欽,〈數位經濟是印太經濟架構的重頭戲〉,《風傳媒》,2022年6月2日,https://www.storm.mg/article/4358149。
[4] Tang Xinhua, “A Look at IPEF’s Technology Alliance,” China & US Focus, May 30, 2022, https://www.chinausfocus.com/peace-security/a-look-at-ipefs-technology-alliance.