拜登於台海「戰略模糊」與「戰略清晰」間的思辯
2022.06.22
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壹、新聞重點
2022年5月23日在美日高峰會聯合記者會上，針對記者提問：「美國在俄烏戰爭沒有武力保衛烏克蘭，如果中國發動入侵，美國是否會在軍事上保衛台灣？」美國總統拜登（Joe Biden）回答說：「會的……我們對此有承諾。」他接著表示，「用武力可以奪取（台灣）的想法……就是不合適。它將讓整個地區陷入混亂，並成為又一個類似於在烏克蘭發生的事情。」這是拜登繼2021年10月21日在美國電視節目後，再次明確表態美國有「承諾」（commitment）軍事防衛台灣抵抗中國攻擊。[1] 拜登屢次明確承諾軍事防衛台灣，引起國際社會關注美國在台海安全上，是否將以「戰略清晰」（strategic clarity）取代行之有年的「戰略模糊」（strategic ambiguity）。對此，華府兩次均出面解釋，美國的台灣政策並未改變，拜登在2022年5月24日也公開否定其將改變現行「戰略模糊」政策，儘管他拒絕進一步加以解釋。[2] 本文將檢視在拜登明確表達軍事防衛台灣意願下，其對「戰略模糊」與「戰略清晰」兩者關係的理解與可能影響。
貳、安全意涵
一、凸顯華府「一個中國政策」與北京「一個中國原則」的歧異
拜登明確而重複地表達美國有防衛台灣的承諾，卻同時說美國「戰略模糊」政策並未改變，這看似矛盾的表述，正凸顯美國對台灣主權定位所採取的刻意模糊立場。具體說就是，華府的「一個中國政策」（one China policy）不同於北京「一個中國原則」（one China principle）。其主要差異在於，儘管美中關係正常化後，美國承認中華人民共和國是代表中國的唯一合法政府，但對於所謂「台灣是中國一部分」說法，美國相關聲明是用「認識」（acknowledge），而不用「承認」（recognize）表達此立場。美國在台協會（AIT）前主席卜睿哲（Richard C. Bush）即指出，「事實上，從1950年6月以來，沒有一個美國政府說過台灣是中國的一部分，無論我們承認中華民國或中華人民共和國。」[3]
美國國務院在2022年5月5日更新官網「美台關係」說明，刪除舊版關於1979年《美中建交公報》中「台灣是中國一部分」等相關敘述，於闡述美國「一個中國」政策時，並將《台灣關係法》改置於美中三個《聯合公報》之前，顯示美台「堅若磐石」的非官方關係。[4] 拜登政府近來拉高聲調否認北京「一個中國原則」，美國駐華領事館5月22日就在「推特」（Twitter）上用簡體中文刊出國務院發言人普萊斯（Ned Price）21日的表述：「PRC繼續公開錯誤描述美國的政策。美國並不同意PRC的一個中國原則。」他強調華府「一個中國政策」與北京「一個中國原則」彼此不一樣，並表示「我們仍然致力於我們長久以來、不分黨派、在《台灣關係法》、三個《聯合公報》和《六項保證》指引下的一個中國政策。」[5] 華府「一個中國政策」下刻意模糊台灣主權地位的立場，也讓美國在落實對台灣安全「承諾」上，能有較明確的發揮空間與正當性。
二、展現「和平解決」台灣議題的美國底線
中關係正常化過程中，美國一再表達和平解決「台灣問題」對美中關係的關鍵性，並在《台灣關係法》中以條文將此具體呈現，這也是拜登認為美國對防衛台灣有「承諾」的主要依據。《台灣關係法》第二條第二款中，美國表明與中國建交「是基於臺灣的前途將以和平方式決定這一期望」，還提到「任何企圖以非和平方式來決定臺灣的前途之舉——包括使用經濟抵制及禁運手段在內，將被視為對西太平洋地區和平及安定的威脅，而為美國所嚴重關切」。[6] 不過美國對此是否將使用武力加以因應，則留有彈性運用的空間並未明確表態，這也導致其後如何維持台海和平的「戰略模糊」與「戰略清晰」的討論。[7] 拜登當時是投票贊成《台灣關係法》的85名參議員之一，他對「和平解決」台灣議題的立法旨意知之甚詳，因此拜登在過去即不斷重申信守《台灣關係法》的必要性，而「和平解決分歧」也成為他處理台海議題的基本立場。
值得注意的是拜登將台灣與烏克蘭相提並論，表達不允許侵略者單方面以武力改變現況情勢發生於台海。拜登以中共軍機頻繁侵擾台灣防空識別區為例，批評北京「已經在玩弄危險」，表示「我期望這（武力入侵）不會發生，也期望（中國）不會有這樣的嘗試」，但他同時指出這也取決於「世界如何強硬表明立場，即這樣的（侵略）行動將不被外界認可。」[8] 不意外地，北京對拜登總統有關保衛台灣的言論表示強烈不滿和堅決反對，聲稱在涉及主權和領土完整的核心利益問題上，中國沒有妥協退讓的餘地。[9] 拜登的武力保台說，可視為華府正重申其長久以來「和平解決」台海議題的底線，嚇阻中國擴張主義「武統台灣」企圖，以達成預防戰爭的目標。
參、趨勢研判
ㄧ、拜登將採「雙重明確」兩手策略維持台海和平
拜登對台海和平的安全「承諾」，不是無條件的，它是植基於華府「支持台灣」與「一中政策」兩者間的平衡考量，這也將使拜登對台安全「承諾」具有「雙重明確」（dual clarity）下的二元性。[10] 經由「雙重明確」，拜登政府一方面警告北京武力攻擊台灣將面臨美國介入後果，另方面則明示台北美國在「一中政策」下「不支持台獨」，藉此兩手策略達到維持台海和平與穩定的戰略目標。
「雙重明確」與「戰略清晰」主要的不同在於，華府明確表達反對兩岸任何一方改變美國所認知的台海現況，因此美國對台灣的支持與軍事協防是有條件的。這也解釋2022年5月23日在拜登總統表達將軍事防衛台灣後，美國國務院在5月28日再次修改其官網上的《美國對台關係之雙邊關係事實清單》（U.S. Relations with Taiwan: Bilateral Relations Fact Sheet），恢復原本已刪除的「不支持台灣獨立」表述，藉以展現華府對支持台灣與所謂的「台灣獨立」明確區隔。美方理解北京所稱「台灣獨立」將破壞台海和平的危險性，但也警覺北京對台日趨高漲的武統企圖，因此透過「不支持台獨」與軍事防衛台灣表態，以維持兩者間微妙的平衡關係。拜登對台灣明確但有條件的安全「承諾」，也將使得華府採取「雙重明確」的兩手策略日趨明顯而具體。
二、華府將深化對美台「戰略協調」的著力
拜登表達將協防台灣對抗北京武統的意願下，華府勢將強化美台間的「戰略協調」，並採取更積極態度在台灣的國防、外交與兩岸等議題與台北進行合作交流，盡可能地確保台海安全情勢發展能與美國「印太戰略」相契合，以避免意外擦槍走火而迫使美國倉促陷入兩岸軍事衝突。「雙重明確」將使中國不致誤判美國軍事介入台海的「承諾」，但此「承諾」如只是口頭威嚇中國而無具體行動配合，也將有損美國的「可信度」（credibility）。此外，如何防止台灣過度依賴美國的「安全承諾」，以致鬆懈自我防衛能力與意願的建構，甚至因此產生有恃無恐的政治冒進挑釁北京，這也將會是華府「雙重明確」下所需克服的課題。
拜登明確表達對台灣「安全承諾」，是落實美國「印太戰略」通盤考量下的需要，也是對蔡英文總統「遇到壓力不屈服，得到支持不冒進」維持台海現況政策的肯定。美國國務卿布林肯（Antony Blinken）在2022年5月26日以《政府對中華人民共和國的做法》（The Administration’s Approach to the People’s Republic of China）為題演講中直指，中國是「國際秩序所面臨最嚴重的長期挑戰」，在台海「我們的政策沒有改變，變化來自北京日益增加的脅迫」。 隨著中國侵略擴張主義對台灣威脅不斷提高，華府在「雙重明確」策略下，美台間的「戰略協調」也將朝更趨緊密合作方向發展。
[1]“Remarks by President Biden and Prime Minister Kishida Fumio of Japan in Joint Press Conference,” The White House, May 23, 2022, https://reurl.cc/M0Dx4K;〈拜登：若中國武統台灣美國將信守承諾出手防衛〉，《BBC中文網》，2022年5月24日，https://reurl.cc/NADmY6。
[2]“U.S. President Biden: No Change to Policy of Strategic Ambiguity on Taiwan,” Reuters, May 24, 2022, https://reurl.cc/7DlvWb.
[3]鍾辰芳，〈美國務院更新美台關係網頁，未再提“台灣是中國一部分”及“美國不支持台灣獨立”〉，《美國之音》，2022年5月10日，https://reurl.cc/d28jYz。
[4] 徐薇婷，〈「台灣是中國一部分」被刪 美國務院：反映美台關係堅若磐石〉，《中央通訊社》，2022年5月11日，https://reurl.cc/KbDnVn。
[5]蔡語嫣，〈美國公開否認中共「一中」原則：澄清數十年打壓台灣的混淆手段，代表什麼？〉，《新新聞》，2022年5月23日，https://reurl.cc/GxDykG。
[6]《臺灣關係法》（中譯版），美國在台協會，2022年6月9日，https://reurl.cc/g2lyzX。
[7]學界對有關「戰略模糊」與「戰略清晰」討論，在定義上兩者主要區別在於，美國是否明確表態將以軍事介入維持台海和平，請參見林正義，〈「戰略模糊」、「戰略明確」或「雙重明確」︰美國預防台海危機的政策辯論〉，《遠景基金會季刊》，第8卷第1期，2007年1月，https://reurl.cc/Q9mkp2。
[8]“Remarks by President Biden and Prime Minister Kishida Fumio of Japan in Joint Press Conference,” The White House, May 23, 2022, https://reurl.cc/M0Dx4K.
[9]〈外交部發言人汪文斌主持例行記者會〉，《中國外交部》，2022年5月23日，https://reurl.cc/QLDAZ0。
[10] 林正義認為，美國共和黨小布希（George W. Bush）總統在提到將「使用一切辦法」協助台灣防衛後，小布希政府傾向以「雙重明確」取代「戰略明確」，一方面清楚表明「反對中國動武」，另方面明確表達「不支持台灣獨立」。「雙重明確」在政策上有「雙重嚇阻」效果，「這意味在臺灣未挑釁之下遭攻擊時，美國將協助臺灣防衛，但同時也向北京作出美國不支持台獨的政治再保證。」有關「雙重明確」討論，請見林正義，〈「戰略模糊」、「戰略明確」或「雙重明確」︰美國預防台海危機的政策辯論〉，頁1、26-36。
[11]“The Administration’s Approach to the People’s Republic of China,” U.S. Department of State, May 26, 2022, https://reurl.cc/6ZkObd.