太平洋島國拒簽中國「全面協議」之觀察
2022.06.22
瀏覽數
2482
壹、新聞重點
2022年5月25日至6月4日，中國外交部長王毅出訪南太平洋，為其任內第二次出訪該區域。原本規劃5月30日在斐濟（Fiji）出席第二屆「中國—太平洋島國外長會」的視訊時，與各國外長共同簽署關於警察、安全、貿易的「全面協議」。事與願違，薩摩亞（Samoa）總理兼外長馬塔法（Fiame Naomi Mataafa）拒絕在缺乏事先溝通的情況下，簽署內容包含甚廣的協議。在太平洋島國強調「共識決」的傳統下，與會各國最後並未共同簽署該協議，因而成了王毅此行的一大敗筆，也是中國企圖大舉擴張在南太平洋勢力的一大挫敗。[1]
貳、安全意涵
很明顯地，中國在南太平洋的走向已經由經濟邁向安全。中國雖然無法與太平洋十國簽署「全面協議」，但王毅仍在此次出訪與南太各國簽署了為數不少的雙邊協議，不能說是無功而返（請見附表）。在這些雙邊協議中，中國在吉里巴斯（Kiribati）的收穫可能最多，兩國是否已就中國漁船在「鳳凰群島」的漁捕權達成協議但未公布，值得後續觀察。[2] 以下就此次中國外交上的失利進行分析。
一、中國欲速則不達，反倒失去外交成果
俄烏戰爭以來，中國屢遭施壓不得支援俄羅斯。為了走出被俄羅斯牽連的局勢，王毅不斷出訪爭取友邦支持，以擺脫西方國家的糾纏。然而，在時間的壓力下，密集的出訪顯得倉促、準備不周。從這次太平洋島國拒絕與中國簽署「全面協議」的情形來看，若薩摩亞總理馬塔法所言：「事前並未進行諮商」屬實，中國外交人員的行事顯得匆促而未依照正常程序。此外，第一屆「中國—太平洋島國外長會」於2021年10月20日舉辦，相距半年即舉行第二屆會議，亦嫌倉促。細究其原因，應該是欲以外交突破擺脫目前世局對中國的不利形勢。然而，「欲速則不達」！急切地企圖取得外交成果反倒使與會國產生戒心，造成此次共同簽署協議的破局。
二、美澳被動因應中國外交攻勢
因應王毅出訪太平洋島國，美國與澳洲也各自施展身手。美國歡迎斐濟加入「印太經濟架構」（Indo-Pacific Economic Framework, IPEF），為太平洋島國之首例。 美國海岸巡防隊的巡邏艦（Myrtle Hazard Cutter）應索羅門群島（Solomon Islands）之邀，代為巡邏該國北方「專屬經濟區」（exclusive economic zone）之海域。 除此之外， 5月23日甫上任的澳洲外長黃英賢（Penny Wong），於5月27日訪問斐濟，以鞏固澳洲與太平洋島國的關係。[5]
參、趨勢研判
美中在南太平洋的競逐早已是現在進行式，無須贅述。美國及區域大國，如澳洲與紐西蘭，在此次「拒簽事件」後，增加在南太平洋地區的影響力亦屬必然。因此，以下僅就中國在此次事件後的可能做法進行研判。
一、中國或將以雙邊協議取代多邊協議
承上，中國基於各種原因，迫切地希望在南太平洋取得外交成果；此次未能與太平洋島國簽署「全面協議」，極可能係因缺乏溝通。反過來說，若溝通充分，解除了太平洋島國的疑慮，則「全面協議」未嘗不能簽署。若然，中國將在下一屆「中國—太平洋島國外長會」時，再度以多邊方式推動。但從今（2022）年3月媒體披露中國與索羅門群島簽署安全協議，乃至中國4月承認確有其事，中國在南太平洋的外交走向益趨明顯，也就是從經濟議題邁向安全議題。此次欲與各國簽署的「全面協議」亦包含了安全議題在內，雖然極有可能是在匆促之間推出的產物，但其內容與走向已昭然若揭。因此，中國或將加強對太平洋島國的遊說力道，可能以類似與索羅門群島的雙邊方式簽署安全協議。
二、中國不對抗「氣候變遷」則無法贏得太平洋島國的人心
「經貿議題」與「傳統安全議題」並非太平洋島國最關切的問題，「氣候變遷」（climate change）才是「迫切的危機」。這是因為「氣候變遷」已經逐漸造成海平面上升，太平洋島國的海岸線也逐漸被海水淹沒。如果國家的存在都成問題，奢言國家發展或國家安全。從王毅此行與南太八國所簽署的雙邊協議觀之，關於因應「氣候變遷」所占的比例並不高。若不能協助太平洋島國對抗「氣候變遷」，就無法贏得太平洋島國的人心，則任何的雙邊合作都將如空中樓閣，搖搖而欲墜。反觀澳洲則採取截然不同的方式，如澳洲外長黃英賢在訪問斐濟時做出的宣示：「澳洲將傾聽太平洋島國領導人關於對抗「氣候變遷」的聲音，並承認澳洲政府過去『忽視』並『不尊重』這些聲音」。[6] 究竟澳洲會如何協助太平洋島國對抗「氣候變遷」，仍屬未知並有待觀察，但其方向應屬正確。而中國「急功近利」的方式，恐怕只會重蹈這次太平洋島國集體拒簽「全面協議」的覆轍。
附表、2022年5–6月王毅之南太八國訪問行程與成果
|
時間 |
國家 |
成果 |
|
5月26日 |
索羅門群島 （Solomon Islands） |
未簽署任何文件 |
|
5月27日 |
吉里巴斯 （Kiribati） |
簽署共建「一帶一路」、防災減災、基礎設施、旅遊、民生等合作文件 |
|
5月28日 |
薩摩亞 （Samoa） |
簽署經濟與科技合作、移交藝術與文化中心及薩—中友誼公園等文件 |
|
5月29日 |
斐濟 （Fiji） |
簽署三份經貿文件 |
|
5月31日 |
東加 （Tonga） |
簽署防災減災、農漁業、衛生等合作文件 |
|
6月1日 |
萬那杜 （Vanuatu） |
簽署經濟技術、醫療衛生、海洋經濟等合作文件 |
|
6月2-3日 |
巴布亞紐幾內亞 （Papua New Guinea） |
簽署抗疫、防災減災、綠色發展等合作文件 |
|
6月3-4日 |
東帝汶 （Timor-Leste） |
簽署民航、農業以及擴大經濟和技術合作等議題之一系列文件 |
資料來源：章榮明整理自中國外交部網站，https://www.mfa.gov.cn/。
[1]Christian Shepherd, “China Fails on Pacific Pact, but Still Seeks to Boost Regional Influence,” The Washington Post, June 1, 2022, https://www.washingtonpost.com/world/2022/06/01/china-influence-pacific-deal-wang/; Kirsty Needham, “Pacific Needs to Meet on Proposed China Pact - Samoa PM,” Reuters, June 2, 2022, https://www.reuters.com/world/asia-pacific/chinas-foreign-minister-heads-papua-new-guinea-amid-tensions-over-election-2022-06-02/.
[2]Nick Perry, “China’s Foreign Minister Visits Kiribati, Where Fishing Ground Is at Stake,” The Diplomat, May 27, 2022, https://thediplomat.com/2022/05/chinas-foreign-minister-visits-kiribati-where-fishing-ground-is-at-stake/.
[3] “White House Welcomes Fiji to Its Indo-Pacific Economic Plan,” Reuters, May 27, 2022, https://www.reuters.com/world/asia-pacific/white-house-welcomes-fiji-its-indo-pacific-economic-plan-2022-05-27/.
[4]Brad Lendon and Simone McCarthy, “While China Makes Pacific Islands Tour, US Coast Guard is already on Patrol,” CNN, June 2, 2022, https://edition.cnn.com/2022/06/02/asia/us-coast-guard-pacific-islands-china-intl-hnk-ml/index.html.
[5]“China Says It Has ‘No Intention’ of Building Military Base in Solomon Islands, Penny Wong Visits Fiji as Part of Pacific Reset,” ABC News, May 26, 2022, https://www.abc.net.au/news/2022-05-26/penny-wong-visits-fiji-as-wang-yi-touches-down-in-solomons/101101216.
[6]同註5。